我国银行业垄断行为的法律规制

□ 南宁 莫舒程

金融行业作为垄断行业的典型代表，其反映的垄断问题表现得尤为突出。近年来法学学者逐渐将目光投注在如何建立系统、完善的银行业反垄断规制体系上，但在我国银行业发展过程中，反垄断法还尚未发挥应有的功能。具体主要表现为：一方面，我国反垄断规制机构虽然已经认识到对银行业的垄断行为进行规制的重要性和必要性，但是在这方面的实践运用上较少地进行规制；另一方面，我国对于银行业的垄断行为进行规制还存在起步较晚，相对于发达国家而言发展较为缓慢的问题。对银行业垄断的行为进行规制，是指从立法、执法等层次对银行之间达成的垄断协议、滥用市场支配地位、银行并购等行为进行合理的管制，以维护银行业公平合理的自由竞争的金融行业管理制度。

一、我国银行业垄断法律规制存在的问题

1.立法欠缺。对于银行业垄断行为的规制能够在法律、法规中找到分散的规定，但是目前没有专门的法律针对银行业垄断行为进行系统的规制。银行业相对其他行业具有一定特殊性，《反垄断法》仅是针对竞争方面的普通立法，不能有效地针对银行业垄断行为进行规制，同时反垄断立法具有滞后性，主要表现为未能对银行业垄断热点事件及时、积极的作出法律上的回应，就有可能减损反垄断法的公信力，造成法律执行的困难。目前针对金融行业的反垄断专业性规定仅有《金融经营者集中申报营业额计算办法》，这一规定是针对金融行业的反垄断执法的第一个特殊规定，其后未有实际性的针对金融行业的反垄断规制活动开展。同时我国反垄断立法与银行业立法中存在对于银行垄断行为重复规制和越权规制的问题，造成法律之间的规制功能实现挤压。

2.法律适用不明晰。银行业的发展以及银行机构的运作与一般行业相比具有其特殊性，主要体现在银行业具有高风险性和脆弱性、外部性以及较强的政治监管性，导致银行业与其他行业相比面临更加严格的监管措施。我国针对银行业垄断行为的规制主要体现在竞争法和金融法中，主要有《反垄断法》、《商业银行法》和《银行监管法》，但这两方面的立法具有法律适用上的冲突。《反垄断法》、《商业银行法》和《银行监管法》在效力层次上均属于全国人大常委会公布实施的法律，在发生冲突时没有上下位阶之分；在反垄断行为规制上来看，《反垄断法》相对于针对金融规制的法律更具有专业性和系统性，但《反垄断法》是针对垄断行为的普通法，金融规制的法律是针对银行业反垄断规制的特殊法，在反垄断规制以及金融规制相冲突时采取反垄断规制法律并不必然具有合理性。综上，我国反垄断立法以及银行业立法在反垄断行为规制上存在法律适用的冲突，银行业反垄断行为需要进一步详实和明晰。

3.执法机构设置不明确。我国由反垄断执法机构负责反垄断的相关执法工作，由反垄断委员会负责组织、指导等工作，反垄断执法机构对涉嫌垄断行为的机构具有独立的调查权，对垄断行为享有裁决权，二者在具体职责分工上有所不同。具体到金融业反垄断规制上而言，我国目前没有专门的实施金融反垄断的监管部门，我国现行 “一行两会”的金融行业监管格局，行业监管机构和反垄断执法机构并存，可能导致这两个机构在涉及银行业垄断行为的管辖权以及管辖内容上，存在一定范围的管辖交叉与重叠。

二、我国银行业垄断行为的法律规制建议

银行系统的运行具有与其他行业系统所不同的特点，如风险性高、外部性等，而目前我国在银行业的垄断规制方面也存在不具有针对性、缺乏系统性等问题，同时对银行业垄断行为规制的机构之间的监督管重叠，导致反垄断机构之间互相推卸责任或者争夺职权。立法系统化、明确执法等问题是银行业垄断行为规制急需解决的问题，以明确的指引金融业稳定发展。

1.完善我国银行业反垄断行为的豁免制度。我国将不适用《反垄断法》第13条（横向垄断）以及第14条（纵向垄断）的情形规定在该法的第15条中，但根据银行提供的产品特点，我国《反垄断法》规定的公共利益豁免条件似乎不能适用。银行提供的金融产品对于一国的金融安全和稳定有重大影响，同时也是一国进行经济宏观调控的重要工具，因此笔者认为银行业具有自身特殊的“公共利益”，即维护金融安全和稳定、促进经济效率和发展。当银行业的某些具有较高的一致性、排他性的行为满足这一种公共利益的需求，并且对公共利益的推动作用远远大于反垄断规制的效果，这一情况笔者认为可以享受豁免。

我国2006 年出台的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，其中有些条款对于判定是否豁免银行的某些行为上具有重要的参考意义，可以参照这一法规的相关规定，制定有效的针对银行业垄断行为的相关豁免制度。有关于具体规定豁免申请、豁免审查程序以及审查原则的，对于享有豁免的经营者，应经过必要的审查程序，比如把申请和申报作为其豁免的形式要素，不能使之处于无序的状态，同时严厉禁止严重侵害储户利益的垄断行为。

2.强化银行业并购的反垄断行为审查。银行业并购在对消费者利益的侵害表现得尤为突出，直接影响我国银行业的竞争秩序。为此，对于银行业并购行为，我国法律也作出了明确的规制。我国没有对银行业监管机构与反垄断执法机构之间的分工与管辖有明确的规定，二者之间的信息共享也未能落实到位，使得在银行并购反垄断审查中不能有效发挥特殊监管和一般监管的协调。因此，在机构设置上，除专门反垄断执法机构的设置外，还应注意其与专业性行业监管部门的合作沟通与协调。在实践中，可以通过区分主要监管机关以及辅助监管机关，实现合理的分工管辖和配合，由银保监会负责审查银行并购案件是否具有违反相关审批标准，初步判断该案件是否具有垄断性质，中国人民银行对银监会的审批标准以及审查结果作进一步的评定，反垄断执法机构则需要从反垄断法的角度对并购案件进行审查评定，最终由其判断该并购行为是否违反反垄断法的规定，是否应当禁止其并购行为。

3.明确我国银行业反垄断执法权限范围。银保监会是监督我国银行业、保险业系统运行的专门机构，依照法律的规定，监督和查处银行和保险机构的违法违规行为，监管我国银行业和保险业的运行，目的在于为其发展创造一个公平有序的竞争环境，促使银行业和保险业公平、稳健地运行。从职责范围上看，银保监会的主要职责范围是依法监管银行业和保险业，对银行业和保险业的组织机构、运营范围实行准入管理，以稳固银行业和保险业的合法、安全运行。在竞争法方面，《反垄断法》第九条规定了反垄断执法机构的具体职责，这一规定在对银行业监管主体确定上产生了分歧。但是，可以看出反垄断执法机构主要针对金融机构的并购行为、垄断协议及滥用市场支配地位行为等进行监管，相比银保监会更专门的针对垄断方面进行规制，因此二者在监管内容和权限上有较大的不同。这两个机构监管上的重叠会导致监管资源的浪费，为了避免这一情况，需要有专门的法律对两个机构管辖的内容和权限进行专门的划分，防止反垄断执法机构针对垄断进行的管辖与银保监会针对银行业进行的管辖产生冲突，避免因职权重叠而产生的交叉监管。

4.优化我国银行业反垄断执法程序。金融机构的行为同时也受到单位和个人的监督，当发现其有涉嫌垄断的违法行为时，单位或者个人可以向银行业反垄断监管机关检举揭发。反垄断监管机关根据举报的线索去收集证据、调查事实。为了鼓励金融机构内部工作人员检举揭发所在单位可能构成垄断的行为，可以设置相应的奖励机制，同时保护举报方的安全，保证其不因检举而受到被检举方的打击报复，一定情况下可以给予举报人以一定物质的奖励。在接到举报消息之后，可以由银保监会作为最初的银行业反垄断行为的事前防范机构，拥有一定的搜集相关证据与调查事实的权力，利用中国人民银行提供的自身的数据、信息等内部资源，根据内部所具有的证据材料，先确定其是否构成阻碍市场自由竞争，若涉嫌垄断，则可进行更进一步的反垄断执法监管，在此过程中，二者相互监督与配合。

三、结语

银行一类的金融机构在我国经济体系中占据关键的地位，其运营的安全关系着国家经济安全和国民经济的命脉，对银行业进行反垄断规制需要充分考虑银行业的特殊性和重要性。我国反垄断法律规制存在立法欠缺、法律适用不明晰以及执法机构不明确等问题，这些问题亟待解决。本文认为，针对银行业反垄断法律规制现有的问题，首先，完善我国银行业反垄断行为的豁免制度，制定专门规制银行业垄断行为的豁免制度；其次，加强对于银行并购行为的反垄断审查；再其次，明确我国银行业反垄断执法权限范围，制定专门的法律法规对两者在监管上的职责进行划分；最后，健全我国银行业反垄断执法程序。不断解决我国银行业垄断规制中存在的问题，才能促进我国银行业乃至金融业的健康、稳固发展。