对PPP项目政府投资基金使用决策准则

□ 南京 许 芳

政府投资基金近几年快速的发展主要得益于其资金门槛较低、募集时间灵活性较高等特征，也是地方区域经济高质量发展以及地方产业结构优化、转型升级的关键工具。政府投资基金的主要构成通常是由政府出资为主，社会资本为辅，运用股权投资的方式支持相关产业或企业的发展。其目标是多重化的，不仅需要实现政府资金的引导、扶持作用，同样也要实现社会资本的利益目标。因此，其决策过程就较为复杂，不同于传统的股权投资基金。而PPP项目作为近几年发展的基础建设施融资模式，能够解决政府资金部分压力，同时引导社会资本参与到基础设施建设当中，PPP项目获得很多资本的青睐。政府投资基金也会参与到PPP项目的投资当中，然而由于政府投资基金的特殊性，其在PPP项目的使用决策中往往存在不同。必须要将决策使用流程进行明确，才能够提升政府投资基金在PPP项目当中的使用效率。

一、政府投资基金应用于PPP项目可行性分析

政府投资基金中通常有私人资本的参与，因此为其提供了更加多元化、更具灵活性的能够参与到PPP项目的渠道，不仅能够为PPP项目提供充足的资金，而且也为PPP项目的落实提供保障。此外政府投资基金进入到PPP项目当中也能够提升该项目的信用等级，能够帮助PPP项目吸引到更多的社会或者私人资本，而且运用私人资本逐利的特性与能够推动PPP项目效益的增长，为政府投资基金带来更加长远的回报。从政府角度来看，政府则能够以基金公司专业的资本市场运作技术以及敏锐的资本市场嗅觉筛选出更加优质的PPP项目，也有利于提升我国PPP项目的运作水平。

二、政府投资基金应用于PPP项目的决策目标分析

1.政府投资基金中私人资本决策目标。政府投资基金从其实质上分析仍然是私募基金的分类，所以其投资决策目标与私募基金投资决策目标存在一致性，而且由于政府投资基金当中含有私人资本，不可避免地带有私人资本逐利的特性。因此，PPP项目的盈利能力将会成为政府投资基金的重要考虑因素。另外PPP项目和风险投资项目存在较大差异，相比较来说PPP项目的平均收益率是较低的，很难在资本市场当中实现项目价值增值的目标。PPP项目的优势在于收益情况较为稳定，不会有较大的风险。因此，较高的收益保障水平也是私人资本所追求的，该方向比较符合政府投资基金中私人资本的决策目标。

2.政府投资基金中政府的决策目标。政府是政府投资基金中的主导方，其明确了政府投资基金本质属性仍然是为了以政府政策为主要服务目标，并且以此为基础进行战略规划。因此，政府投资基金中政府的决策目标主要受到政策约束，也是对PPP项目进行投资的前置条件。政府方十分重视财政资金杠杆作用的发挥，能够最大限度地运用财政资金推动社会发展。所以政府投资基金当中决策目标当中涵盖政策引导性目标，其作为政府十分重要的投融资工具，应当与公共财政资金投资目标进行协同，针对某个支出项目配置效率、社会公平以及经济稳定增长进行综合考虑。能够最大化的将财政资金的效用发挥，推动经济发展与社会效益的增加，所以社会效益目标也是其投资决策目标方向。综上所述，政府投资基金在PPP项目的使用决策中需要受到政策性条件、政策引导、社会效益的约束。

3.政府投资基金本身的决策目标。笔者针对政府投资基金自身的投资决策目标进行整理研究，针对全国各省级政府所颁布的21个政府基金管理办法与12个PPP项目基金落实办法，总结得出政府投资基金本身的决策目标。政府投资基金针对PPP项目进行投资时，通常会受到PPP项目基本属性特征的制约，例如PPP项目的市场化程度、投资方向以及运营管理方向等。经过分类归总得出政府投资基金应用PPP项目时，需要遵循政府投资基金的投资约束标准，此外遵循政府方、私人资本的决策目标。只有确保政府投资基金本身正常的运作才能够为后续的投资决策提供保障。

三、政府投资基金应用PPP项目的决策准则

1.决策准则。根据上文所述，政府基金投资项目时需要综合考虑项目是否符合投资约束标准；是否满足政府投资基金投资项目范围；是否遵循国家规定的投资产业；是否满足政府投资基金针对项目市场化水平与示范水平的需求。政府投资基金作为政策性融资工具，更多的决策需要以服务政府政策为主，以服务经济稳健增长与社会效益为主。具体的政策投资基金在PPP项目中的使用决策准则涵盖项目合规性、重要程度、盈利水平。

2.PPP项目合规性。政府投资基金筛选PPP投资决策项目时首要考虑的就是项目合规性，也是投资PPP项目的基础条件。项目合规性主要涵盖以下内容：首先就是PPP项目是否符合基金对投资领域与区域的限制。许多政府投资基金在设立初期通常会确定本身的投资领域与地区。例如江宁区政府投资基金主要扶持我区范围内汽车、新一代信息技术、智能电网等三大支柱产业，高端装备制造、生命科学、节能环保等三大战略性新兴产业，文化休旅、现代物流、软件和信息服务等三大现代服务业的项目和企业。其次是PPP项目是否与地区发展政策与产业环境相协调。政府投资基金所选择的PPP项目是否符合当地产业环境、是否是该地区重点扶持范围、是否与城市未来发展相协调。最后则是PPP项目市场化程度，必须要确保PPP项目投资结束后能够稳健地运营，政府投资基金的投资提供保障。

3.重要程度。政府投资基金投资产业通常是能够推动经济稳健增长、加速产业转型升级、促进产业结构优化的，重点是关注高新技术产业、战略性产业的发展。尤其是高新技术产业的发展具有十分明显的产业导向作用，能够带动地方区域经济的稳健发展。因此，政府投资基金在选择PPP项目时要对其重要程度进行评估，判断其重要性以及导向性。对于PPP项目的重要程度的评估需要政府投资基金根据自身投资领域、资金规模以及PPP项目的基本属性制定相应的评价指标体系，将PPP项目重要程度进行量化，便于政府投资基金快速的完成PPP项目重要程度的评估。

4.效益水平。PPP项目盈利水平是政府投资决策最后的考虑环节，倘若PPP项目的市场化程度较高，就能够快速的进行运营，确保PPP项目的财务水平。政府投资基金必须要满足PPP项目的基本需求，并且项目收益率是高于贷款利率。PPP项目通常会形成客观的施工利益，倘若政府投资基金当中与组成PPP项目企业的社会资本是同家企业，则社会资本需要将部分盈利进行舍弃，只需要确保合理的施工盈利，通过项目特许经营期限、市场化影响、项目规模等，能够核算得出该PPP项目的预期总收益额度。项目社会环境效益也是效益水平的重要构成部分，环境方面主要涵盖资源优化、资源新增、损失降低以及治理成本节约四个方面。这四个方面能够确保该PPP项目的环境效益符合政府的需求。而社会效益主要从民生角度考虑，必须要能够有效推动民生改善，提升居民生活质量，为PPP项目的稳健运营提供保障。

四、政府投资基金于PPP项目使用决策流程

政府投资基金在PPP项目当中的使用决策流程是一项系统性的工程，主要涵盖项目合规性评价、重要程度评价、效益水平评价以及综合评估。通过系统化的决策流程能够提升政府投资基金在PPP项目当中的使用决策效率，同时也是为政府投资基金的资金使用提供保障。

1.项目合规性评估。主要针对PPP项目的投资领域、产业限制、地方政策以及产业环境等进行评估，并且需要PPP项目能够满足基本的市场化水平需求。这也是政府投资基金应用于PPP项目的基本条件，倘若该基础性条件无法满足，自然也就需要舍弃该项目，满足该流程后进入项目重要程度的评价环节。

2.项目重要程度评价能够从某方面体现政府投资基金的投资方向与目标。它在整个决策流程中占据着较为重要的地位，对项目重要程度进行评价时一定要从客观的角度出发，结合政府投资基金的运营状况制定出有效的重要程度评价体系，通过该评价体系能够针对PPP项目的重要性进行量化评估，得分越高的PPP项目其愈加重要。

3.效益水平评价。主要涵盖盈利水平以及社会环境效益。盈利水平需要根据政府投资基金中政府方与私人资本两者的需求进行确定，以PPP项目稳定的较低收益率作为标准，制定出盈利水平标准，该盈利水平能够满足政府方与私人资本对于盈利的需求；而社会环境效益则需要以政府方的需求为主，从环境与社会民生两个角度进行效益水平的评价。以效益水平评价作为参考依据能够将PPP项目进行等级划分，便于政府投资资金筛选出更多得优质PPP项目。

4.综合评价。当政府投资基金针对PPP项目进行系统的评估流程时，倘若存在多个项目满足前面几个流程，则需要根据项目所属行业以及基本属性为参考，针对前三个环节进行权重评价，通过该方式能够选择合适的PPP项目。因为量化评价有利于政府投资基金对于PPP项目的直接评价，能够为政府投资基金筛选出最为合适的PPP项目，其余的PPP项目则能够作为备选项目。

综上所述，政府投资基金在PPP项目当中的使用决策是复杂的系统性工程，不仅需要满足PPP项目的基本要求，同时也要遵循政府投资项目基金的基本条件。通过政府投资基金在PPP项目中使用决策效率的提升，能够推动PPP项目的快速落地以及发展，有利于政府产业政策的落实，便于推动社会经济稳健发展。因此政府投资基金应该重视PPP项目中的使用决策的研究，不断地优化使用决策流程，更好地为政府投资基金筛选出优质PPP项目。