社会福利视域下的农村反贫困战略实践与转型

□ 陕西咸阳 吴 琼 杨贞贞（通讯作者）

一、贫困乡村：福利与保障的“延迟性”与“差异性”

中国特色福利制度将人们追求的价值看作社会福祉的基点，把发展视为判定社会福利状态的尺度。早在2007年，我国民政部已经提出现阶段的社会福利模式向“适度普惠型”转变。但事实上，人们大多对福利的理解还停留在对弱势群体的帮扶阶段，即传统福利。传统福利的“补救型”措施暂时减缓了贫困程度，然而，在整个“治贫”过程中关注焦点应放在“预防——调整——发展”上。相对于传统福利，现代福利则注重对社会问题“事前预防”、“事时调整”以及“事后补救”，具有中长期战略眼光，从福利本质而言更符合目标导向。实践过程中，由于我国社会福利领域的体制机制在发展过程中存在着严重的滞后性，还未像西方福利国家那样形成较为完善的体系。在实施主体的执行下，往往将社会福利等同于“补救型”救济，绝大多数百姓仍被人为的排斥到社会福利收益的外围，弱势群体在社会福利的需求和现实之间呈现相当大的异质性。单位制解体和“国家－社会”的缓慢回归，使得我国福利保障体系的发展进入了新阶段，但依然满足不了民众的福利诉求以及社会发展需求，国家对于福利制度的提出多局限于短期利益。

建国以来，我国户籍划分从“农村—城市”转向“农业—非农业”，但其标准依然围绕“农”展开。较长时间以来，城乡二元社会体制长期横置于城乡发展之间，在政策上城市优先发展战略的提出，让越来越多的农村生产要素及资源向城市地区集聚，城市发展已然是社会现代化建设的中心。因此，政府对城市的财政投入明显大于农村，农村深度贫困趋势亟待改善。我国将社会保障作为公民基础保障，本质上是实现国民收入的分配与再分配。然而，由于历史和体制原因，我国现行的社会保障在城乡之间关于制度安排、保障水平等方面存在很大的差异。城市社会保障完善程度明显高于农村，导致社会保障水平畸形，城乡之间社会保障水平差距加剧。

二、贫困群体：“认知偏差”与“边缘化排斥”

通常情况下，依据贫困群体劳动能力的差异性，贫困群体可以被划分为暂时性贫困群体和长期性贫困群体。暂时性贫困群体是指有劳动能力但由于某些原因而暂时缺乏物质的群体，而长期性贫困群体指的是弱势群体。我国针对长期性贫困群体制定一系列措施保障其基本生活、提高其经济水平，但缺乏对暂时性贫困群体的关注。贫困从表面上看是经济性的、物质性的，从社会学角度而言，贫困的本质在于资源及能力方面的贫困，并且在贫困群体中极易产生贫困文化。基于此，贫困群体把生活重心放在那些小收益但极为关注的事情上，由于长期缺乏金钱或时间导致个体做出不符合自身发展的行为，因贫穷最终形成“认知偏差”（即贫困恶性循环），并有极大可能导致贫困的代际传递。贫困群体在利益驱使下易形成群体文化，进而产生“集体认同”。贫困群体长期陷入贫困文化（“认知偏差”固化），因而无法从根本上消除贫困。

“认知偏差”对于贫困群体影响极大，无形之中造成贫困群体暗藏隐形贫困。群体自身产生贫困文化，外界社会排斥导致扶贫过程仅仅停滞在消极的物质帮助层面。以消极福利为导向的反贫困政策“仅关注将社会资源用于补救，保障基本生活”，带有一定的“污名化”和“负激励”效应，贫困者在农村反贫困中尚未体现应有的自主价值和能动作用。因而，从贫困群体自身作出积极改善才是真正意义上的反贫困。

三、扶贫制度：由“补救型”转向“普惠型”

1.“补救型福利”实施困境。改革开放以来，乡村社会主体老弱化、空心化的状态十分显著，造成了乡村社会逐渐走向没落。2017年2月21日，中共中央政治局第三十九次集体学习中习近平同志指出“要加强贫困村两委建设，深入推进抓党建促脱贫攻坚工作”，与此同时“促进乡村本土人才回流，打造一支“不走的扶贫工作队”。尤其是在精准扶贫开展以来，“乡政村治”的秩序中形成了“乡—县派干部—村”的三级实际结构。在各项目工作的推进中村干部同时“扮演”着既是乡镇的“代理人”，又是村民的“经纪人”的角色。在现代社会治理结构体系中，政府职能不断加重，造成行政成本过高，社会中各群体的力量难以有足够的发挥。县级政府财政每年拿出数千万资金用于脱贫攻坚，并且各单位压缩的“三公”经费同样用于脱贫攻坚。然而，一些措施实际上却变成了无重大实际作用的财力损耗。

在农村贫困地区，社会福利制度通过现金、实物或服务等方面输送到贫困群体，目的是提高和改善贫困人口的生活质量。由此，在农村反贫困有两项基本社会福利保障制度：农村低保救助制度和“精准扶贫”帮扶政策。农村低保救助制度针对低于最低生活保障线的贫困群体（主要指弱势群体）实施差额补助。而“精准扶贫”帮扶政策针对暂时性贫困群体实施精确识别、帮扶与管理。二者看似相互衔接的福利制度保障，事实上却是低保救助制度与精准扶贫之间的“碎片化”与“福利重叠”，这种交错式保障冲击着反贫困战略的“底线公平”，继而出现“双线”群体。在“福利重叠”效应催化下，“精英俘获”现象层出不穷，这种新型的分利秩序是对“给予”型扶贫资源（主要指资金）的截留。另一方面，基层政府“插入式”的干预导致农村公共事务被剥离出来，使本应该发挥作用的农村社会成员更多的成为旁观者，农村社会空间无法得到很好发育。“给予”型帮扶抑制其自身发展能力的提升，“返贫”现象已不是概念下的设想。驻村帮扶干部（驻村企业）、村两委积极以“产业帮扶”带动贫困户，而现实情况是年轻人不愿回乡，村中老年人居多，以产业带动贫困户脱贫的实践是有心无力。到2020年，脱贫攻坚专项结束后，无技术、无产业、无劳动力的农户依然贫困。更令人担忧的是，曾经外出打工的年轻人在老年后返乡时，村中已无地并且自己也不懂种地的技术，这类群体将会变成新一轮的“贫困户”。由此可见，“返贫”现象的预防与解决是当务之急。

2.“普惠型福利”制度安排。中国农村反贫困战略提出的目的在于乡村重建，进而实现乡村振兴。中国共产党第十六届五中全会提出从传统农村演变到“美丽乡村”，“美丽乡村”体现“社会性”合理化，这与社会质量理论在本质上是一致的。因此，如何从根本上抑制农村贫困蔓延并且重建“美丽乡村”，需要将“社会质量”理论结合于其中。社会质量理论的目标是既要提升社会福祉，又要“以人为本”并激发个体潜能，提高社会全体成员的共同福祉，实现社会与个体发展协调统一，在这个过程中寻找社会如何为个体提供制度性保障。具体来说，需要实现福利目标由生活质量向社会质量转变；福利对象由被动向能动转变；福利制度由“补救型”向“普惠型”转变。在农村地区福利保障的制度安排中一再强调社会成员的“社会参与”，“社会参与”是社会成员个体参与社会治理，提升社会质量，“社会参与”不到位将限制农村反贫困战略的成效与质量。因而，这种“社会参与”不仅仅是政策帮扶，是贫困户由被动转向主动，能力与技术的提升。

随着社会逐渐进入后贫困时代，乡村建设从关注农户的生活质量向发展农户社会质量而转变。我国低保救助和精准扶贫虽被纳入农村反贫困战略之中，事实上却逐渐体现复杂性、模糊性的治理效应。为此，“十九大”报告中指出，政府、市场、社会可成为福利的提供者，在三方的作用机理之下，通过普遍性的福利供给和完善的社会保障，构建起弱势贫困群体的社会网络，逐步推行公共福利城乡一体化。根据国家精准扶贫的目标，在现有“新农合”“新农保”的基础上，重点提高农村最低生活保障的层次和水平，健全乡村社会保障网络。在乡村社会环境中，通过建设全方位的优良社会环境，孕育社会组织发育的良好空间，乡村社会成员个体所具有的提升个人福祉的潜能作为要素参与其中，可以增强社会内全体成员的共同福祉，实现福利最大化。通过建立以民主、平等、和谐等为内核的可持续性的福利社会，实行“去商品化”。在发展经济的同时，通过社会民生建设加强物质利益关系的协调，通过强化社会发展的包容性促进社会公平正义的实现。在发展理念中强化“质量”意识，在发展目标中强化“质量”标准。当前问题已不在是“两不愁、三保障”问题，而是在农村地区生活质量已达标的情况下发展社会质量。例如发展特色产业带动农户发展，又或者注重农户技术帮扶以及产品销售等。在发展过程中强化“质量”监控，特别是关注政策实施过程中的标准量化把控以及满意度，要着眼于社会质量提升，全面推进和谐社会建设。

四、结语

精准扶贫的基础是保证村民自治的能力，打造村民自治公共性与权威性。在政府制定政策方面，要保证低保救助与精准扶贫之间的合理衔接，一方面可采取“分类救助”，另一方面，补助者也要接受特定义务。除此之外，建立完善精准扶贫帮扶体系，以及贫困户的经济状况核查工作。既要合理增加农村基础设施方面的建设，更要较大幅度提高对农村义务教育、社会保障、农业科技等资金投入，从而彰显财政支出减贫增收的效应。