以土地整治助推城市发展

徐永

摘 要： 2016年，合肥市启动了土地整治规划。通过规划，一方面落实了最严格耕地保护制度、促进现代农业发展、保障国家粮食安全的重要举措。另一方面优化了城乡用地结构和布局、改善了城乡人居环境、提升建设用地利用效率、促进城乡土地资源资产资本有序合理流动。

关键词： 土地整治;生态文明;合肥

【Abstract】In 2016， Hefei City launched a land remediation plan. Through the planning， on the one hand， the most stringent farmland protection system has been implemented， important measures to promote the development of modern agriculture， and guarantee national food security. On the other hand， the structure and layout of urban and rural land are optimized， the urban and rural human settlement environment is improved， the utilization efficiency of construction land is improved， and the orderly and rational flow of capital resources of urban and rural land resources is promoted.

【Key words】Land remediation; ecological civilization; Hefei

【中圖分类号】TU984.2 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）02-0024-02

1 项目背景

1.1 政策背景

多年来，土地整治领域出台了不少政策，包括城乡用地增减挂钩、农村宅基地复垦、“三旧”改造、耕地体质改造、垦造水田等等。土地整治是提升土地集约节约用地和保护耕地的主要手法，也是助力乡村振兴的重要抓手。此外，通过通过土地整治，可以有效的规范农村宅基地整理，解决农村土地问题[1]。

1.2 合肥市背景

合肥市是安徽省省会，面积11408平方公里。合肥市土地整治工作经历了由小到大、由点到面，由单一农用地整理，转向土地整治集中连片、整村推进的发展历程，实现了由政府投资向多元投资，由部门推动向党委政府统筹实施的转变。

目前为止，合肥市土地整治模式共包含三个阶段：即土地开发整理复垦阶段（1999年—2007年）、整村推进土地整治阶段（2008—2011年）和大规模区域推进土地综合整治阶段（2012年以来）。第一阶段以土地开发复垦为主，重在落实耕地占补平衡的要求，主要为了保证新增耕地数量。工作任务单一。第二阶段结合新农村建设，将土地整理和城乡统筹有效结合，优化了城乡用地格局。第三阶段，结合国家对土地整治和“城乡建设用地增减挂钩”政策的全面清理检查，提出推进区域性土地整治的工作方案。将土地整治和区域性的水网、路网、田地规划相结合，有效推进美丽乡村建设有序进行。

2 土地整治目的

合肥市此轮土地整治主要目的包括四个方面。

一是通过整治优化城乡空间布局和用地结构。

二是提升土地节约集约利用水平，通过增加土地整治后用地的容积率、开发强度来提高土地的空间使用效率。

三是确保城市专项规划能有落地空间。在乡村振兴的背景下，很多乡镇编制了旅游专业规划、产业发展规划等专项规划，但由于没有和土地利用规划及现状做好协调，或是水电气热等基础设施条件无法满足项目需求，导致诸多项目无法落地。通过土地整治，可以较为清晰的明确下一步建设用地布局，从而有效解决这类实际问题。

四是规范农村居民点建设用地管理。通过整治调整建设用地布局、拆旧复垦的指标交易为农民建房和系农村建设提供资金支持和政策补助，从而实现农村居民点用地的依法依规。

3 合肥市土地整治分区划定

划定土地整治分区的目的是为下一步制定分区整治策略提供支撑。在实地考察和现场调查的基础上，合肥市结合了2015年土地利用变更调查以及自然地貌、城市建设情况以及城市的后续发展等诸多要素共划定了城市主体功能区、环巢湖整治区、西南部丘陵区和北部平原岗地区四个土地整治区。

（1）城市主体功能区：该区域主要包括合肥市主城区、长丰县城区、肥东县城区、肥西县城区、庐江县城区、巢湖市城区。该区面积1646平方公里，占全市土地总面积的14.03%。

（2）环巢湖整治区：该区域主要包括环巢湖及环黄陂湖区域，该区面积3260平方公里，占全市土地总面积的27.35%。

（3）西南部丘陵区：该区位于庐江县西南部，面积1092平方公里，占全市土地总面积的9.45%。

（4）北部平原岗地区：该区域涉及长丰县（不包含水湖镇），面积3914平方公里，占全市土地总面积的30.78%。

4 土地整治重点项目和规划手法

4.1 土地整治潜力评价

土地整治潜力评价是土地整治规划的前置内容，包括五部分内容，分别是农用地评价、农村建设用地评价、城镇工矿建设用地评价、土地复垦潜力和宜耕后备土地资源开发潜力评价。

农用地评价是指对农用地区域内的田、路、沟渠、坑塘等进行分析评价，得出其整理后可节省的用地。

农村建设用地评价，主要是根据乡镇规划中村镇体系以及现状村民的搬迁意向，参照宅基地的标准来确定建设用地可整治的量。

城镇工矿建设用地的潜力评价包括旧城、旧厂、城中村等，分为废弃、空闲、低效三类。

土地复垦潜力调查，重点调查各街道、乡镇可用于复垦的土地。用于甄别整治后适宜复垦的土地量。

宜耕后备土地资源指根据水源条件、地形地貌、土壤质地等影响因子作为评价指标，确定适宜作为宜耕后备土地资源的区域。

4.2 土地整治重点项目

合肥市土地整治的重点项目主要需要满足以下四个条件：一是落实上位规划中确定的省、市级重点工程。二是选择现状基础条件好，分布相对集中的地域空间。三是预期效益明显，具有较强的示范意义的地域空间。四是有一定群众基础，群众搬迁意愿较强的地域空间。

4.3 土地整治手法

土地的整治的规划手法包括以下三类：

①通过腾退零星分散的乡村工矿仓储用地，拓展城市发展空间。改变农村中农业生产空间的破碎化，使得低效产业用地规模大幅度减少。

②整理农村居民点，引导农民集中居住。逐步推进自然村落的撤并与整合，发展中心村，聚居的模式使得小城镇中生活空间集聚度大幅提高，以往生活空间的破碎化得以改善。促进农村人口从自然聚集向集中布局转变。通过配套建设的完善，推动农业现代化和城乡统筹发展。

③对农田、河网、水系等生态用地的整理。通过生态用地的整理和重划，完善农田水利、田间道路和防护林网等配套设施，有效补充耕地数量。

5 效益分析

5.1 经济效益

经济效益的评价主要从增加粮食生产能力、对农民收入水平的提高，和建设用地对于城镇发展的促进等几个方面评价的。

（1）增加粮食生产能力。

规划期间，通过开展各类土地整治活动，可补充耕地9533.00公顷，建成高标准农田64940.00公顷。通过农田基础设施配套以及农业生产条件改善，整治后耕地质量提高0.5-1个等级，通过土地集中化、规模化经营，提高劳动生产率，从根本上保障粮食的生产力的提高。

（2）提高农民收入水平。

整理后的田块相对规整，可通过机械化耕作可节约的成本。

（3）保障城镇建设用地。

土地整理后的新增耕地指标可以作为城乡增减挂指标，将有效盘活城乡建设用地，保障城镇发展空间。把这些挂钩指标用于工业经济建设，能产生巨大的经济效益，增加当地财政收入和土地出让收益，带动地方经济社会发展[2]。

5.2 社会效益

社會效益主要指农村生产生活环境改善等方面。通过土地整治规划的实施，改变了以往因零散分布的村庄带来环境、市政配套设施不健全，导致的垃圾满地、污水乱排的现象。集中化的农民居民点更有利于政府配置相应生活的配套设施[3]。

5.3 生态效益

土地整治后，通过平整土地、建设生态防护林、整理农田水利设施等措施可以有效的防止水土流失、改善农田的生态系统。

6 结语

土地整治实现了由增加耕地数量向提高耕地质量、优化用地结构布局、改善生态环境并重转变。实现了经济、社会和生态三方面的效益。

2019年12月，自然资源部部署申报全域土地综合整治试点工作，将浙江“千村示范、万村整治”的全域土地综合整治的经验在全国予以推广。全域土地整治包括农用地整治、建设用地整治、生态修复。这一系列内容和当前的国土空间规划一脉相承，将山水林田湖草作为一个生命共同体统筹考虑。根据自然资源部在试点申报通知，试点省份内部的用地基本农田调整和增加挂钩指标可以在省域内流转，这一政策的出台，有利于保障省域内的土地整治“放开拳脚”，增减挂钩指标在省域内的流转也保障了土地整治项目的资金多了一个途径。

随着土地整治的进一步推广，仍然面临一些新的挑战。比如土地使用功能和土地权属变更带来的产权重构如何解决[4]？现有的“先拆后建”的方式往往导致很多村庄在拆迁后无法得到及时复垦，拆迁居民无法及时安置的现象，是否可以通过“先建后拆”的方式来解决？在项目具体的实施过程中这些问题仍需要引起足够的重视。

参考文献

[1] 刘彦随.科学推进中国农村土地整治战略[J].中国土地科学，2011（4）：3-8.

[2] 张勇，汪应宏，包婷婷等.土地整治研究进展综述与展望[J].上海国土资源，2014（3）：15-20.

[3] 龙花楼.论土地整治与乡村空间重构[J].地理学报，2013，68（8）：1019-1028.

[4] 郭旭，田莉.产权重构视角下的土地减量规划与实施——以上海新浜镇为例[J].城市规划，2016（9）：22-31.