抗战时期中共民族政策演变的历史考察

摘 要 抗日战争时期，在中日民族矛盾成为主要矛盾的历史背景下，中共基于中华民族整体利益的现实考虑，开始强调少数民族自治权并实行民族区域自治，使党的民族政策得到丰富和发展。但这一时期，中共没有完全放弃民族自决政治话语，继续倡导民族自决的联邦制，并没有完全实现由民族自决到民族区域自治的历史转变。在实践探索中，中共民族政策形成了两种发展趋向。一种发展趋向是统一国家范围内实行民族区域自治，而另一种发展趋向是主张联邦制下的民族自决。这两种民族政策的发展趋向相互交织在一起，呈现出并存的状态，直至新中国成立才最终确立实行民族区域自治制度，完成了历史转变。

关键词 抗日战争时期，中国共产党，民族区域自治，民族自决

中图分类号 K26文献标识码 A文章编号 0457-6241（2020）12-0039-05

抗日战争时期，中日民族矛盾日益成为主要矛盾的历史格局，促使中国共产党开始调整民族政策。这一时期中共民族政策的重大变化，就是把民族问题纳入争取整个中华民族解放的总目标之下，提出团结中华民族、一致抗日、实行民族区域自治的政治主张。民族区域自治成为中国共产党在抗战时期民族政策的重要政治话语，表明党的民族政策有了新的发展变化。应当指出，民族区域自治政治话语的提出，并未使民族政策发生质的变化，事实上从民族自决到民族区域自治经历了一个复杂的历史演变过程。以往学界研究多聚焦于抗战时期党的民族政策从民族自决向民族区域自治的转变，认为这一时期民族区域自治政策逐步取代了民族自决政策。①可以说，学界上述成果深化了抗战时期中共民族政策理论研究，但是在某种程度上忽略了这一时期民族自决和民族区域自治两种民族政策同时存在，两种发展趋向的历史实际。本文在已有研究的基础上，就抗战时期中共民族政策的发展演变进一步考察分析，求教于学界同仁。

“九一八”事变之后，伴随着日本对华侵略逐步加剧，民族矛盾逐渐上升为主要矛盾，为建立抗日民族统一战线，中国共产党在各方面都开始调整政策，主张实现全民族的抗战，倡导全面抗战路线。在民族问题上，中共基于民族抗战的现实考量，为能够整合动员各民族的抗日力量，更加强调各民族的团结联合和民族国家统一，实现整个中华民族解放。1935年12月，为建立抗日民族统一战线，中国共产党在瓦窑堡会议上号召“蒙古人、回人等被压迫民族”联合起来，打倒日本帝国主义。②会议强调要团结联合各民族人民，防止少数民族被日本侵略者分化利用，这说明中共的民族政策是联合团结各少数民族，将各少数民族力量纳入抗日民族统一战线之中。为团结少数民族一致抗战，1936年5月，中国共产党在《对回族人民的宣言》中强调民族平等，“回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府”。①同年8月，中共在关于内蒙古工作致信少数民族委员会时强调“蒙汉的联合一致抗日”的重要性，在政治宣传上不宜将蒙古族与汉族的对立，以致给日本侵略者机会。②毫无疑问，全民族抗战的特殊历史时期，中国共产党为避免国家分裂，动员各少数民族团结抗日，有效抵抗外来侵略者，在以往民族自决政策的基础上，开始提出民族区域自治主张。一般来讲，政治话语在政治实践中生成，表征政治发展新趋向。民族区域自治政治话语开始“出场”，标志着抗战时期中共民族政策出现新变化。可以说，民族区域自治是中国共产党在抗战时期对民族政策的新探索。

1937年5月1日，张闻天在《我们对于民族统一纲领的意见》中提出：实现各民族的团结联合，揭露“日本所提倡的大蒙古主义与大回族主义”，发动在“满蒙民族同汉族联合，共同抗日”。③这实际上表达了中共民族政策对民族“分裂”“独立”的否定之意，要求各民族的团结联合。同年5月，《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》初步将民族区域自治制度化，将其纳入边区政权组织制度之中。文件规定：“少数民族（蒙、回）有自由组织自治政府及自由加入或退出边区政府之权。”④这是中国共产党将民族区域自治以制度形式初步确立的重要标志。8月15日，中共洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》也明确规定：“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决和民族自治的原则下，共同抗日。”⑤显然，这一时期中国共产党在民族政策方面开始希望以民族区域自治形式，实现中华民族联合团结，共同抵御日本侵略。

1938年3月，中国共产党继续强调打破日本帝国主义对于民族关系的挑拨，积极联合少数民族进行抗战，承认各少数民族的自治权利，积极地揭露“日寇在蒙、回民族中的每一具体的阴谋事实”。⑥这充分表明，中国共产党更加注重团结各少数民族共同抗战，在探索民族政策时强调民族自治原则，但仍然坚持民族自决与民族自治主张并提。为实现团结少数民族抗日，1938年10月，毛泽东在六届六中全会上明确提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利……有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一战线的国家。”⑦张闻天在这次会议上也提出给少数民族以自治的权利。从这次会议上中共对民族区域自治的论述来看，其对民族区域自治政治话语的认识更加深化，认识到上述民族政策对于实现全民族抗战的价值意义。从此，中国共产党更多强调统一国家范畴内的民族自治政治话语，着力凸显“中华民族”的命运共同体蕴意，倡导中华民族的整体性概念。中国共产党的民族区域自治思想愈加明晰起来，这对抗战时期民族区域自治政策的初步形成产生巨大推动作用。

这一时期中共更加关照中华民族整体利益，更强调民族国家的统一性。1939年12月，《中国革命与中国共产党》中强调指出：“中国是一个由多民族结合而成的拥有广大人口的国家。”⑧同年，中共成立民族问题研究室，主要任务是有效解决中国民族问题，全面认识中国少数民族基本状况。这个机构的建立具有重大意义，就是要将民族问题同抗战紧密结合起来，中共基于建立抗日民族统一战线的考量，把民族问题置于全民族抗战中更加重要的地位来审视。这说明中国共产党在马克思主义理论的指导下，开始独立自主探索符合中国国情的民族道路。1941年5月，《陕甘宁边区施政纲领》将民族区域自治纳入法制化轨道，明确规定：在民族平等的前提下，“建立蒙、回民族的自治区”。⑨這表明了中国共产党的民族区域自治理论开始趋于成熟。

基于国共合作抗战建国的历史背景，1945年，毛泽东在中共七大的《论联合政府》报告中再次阐述了民族区域自治的民族纲领，为保持中华民族的联合统一，同时又维护少数民族自治权利，“允许各少数民族有民族自治的权利”，实行民族区域自治。在这里，民族自治权主要是指各少数民族“有自己管理自己事务之权”。①民族自治权的实施必须以一定的时空范围为前提，这就需要在少数民族集中居住的区域建立民族自治行政机关。如抗战胜利之初，中共以立法的形式将民族区域自治制度确定，在少数民族聚集地区实行民族区域自治。当时《陕甘宁边区宪法原则》就规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权。”②

纵观抗战时期，中国共产党从全民族抗战的视域出发，对民族政策进行了新的调整，在原有的民族自决政策基础上提出民族区域自治主张，并在边区等少数民族聚居区域进行初步实践。民族区域自治逐渐纳入党的民族政策话语体系之中，不断拓展党的民族政策内涵，成为后来党的民族政策的重要内容。可以说，民族区域自治是中共在抗战的特殊历史境遇中，基于中华民族整体利益现实考量，探索出来的更符合中国实际的民族政策。

抗日战争时期中共虽然更加侧重强调民族区域自治政策，但是没有完全放弃民族自决的主张，在未来国家统一的结构形式考量中并未舍弃民族自决的联邦制。

应当指出，中国共产党自成立以来，很长一段时间内都主张实行民族自决联邦制的国家结构形式。抗战时期，中共之所以更突出统一国家内实行民族区域自治的政策，而不是民族自决的联邦制，是因为：一方面当时国内抗战形势发生了重大变化，中日民族矛盾要求实现各民族的团结统一、一致对外的全民族抗战，团结各少数民族进行全民族抗战是首要任务;另一方面，中国共产党对马克思主义民族理论中国化的自觉以及对国内少数民族实际情况的全面了解，中华民族的整体性意识日益凸显。这一时期中国共产党在历经民主革命起伏曲折之后，以毛泽东为代表的中国共产党人在中国革命理论上日益成熟，能够正确分析并把握中国革命发展形势。1935年，红军长征中遵义会议的成功召开，彰显出中共对马克思主义中国化这一问题的理论自觉。自此之后，中国共产党逐步克服“左”或右的各种错误思想，不断推进马克思主义中国化发展，促使革命的指导理论日臻成熟。由此，中国共产党正是将马克思主义经典作家关于民族理论的学说与中国民族的具体实际结合起来，在解决民族问题的实践中，逐步构建中国特色的民族理论话语体系，不断推进马克思主义民族理论中国化发展。基于上述逻辑，抗战时期中共结合民族抗战需求以及少数民族的实际，适时提出了民族区域自治主张，推进了党的民族理论创新发展。

与此同时，日本侵略者企图利用中国复杂的多民族问题，为其侵华战争服务。在日本帝国主义大举侵略和分裂中华民族的严峻形势下，各民族最迫切的要求就是联合团结，一致对外，共同挽救中华民族危亡。中国共产党从民族抗战的整体利益出发，为避免民族自决被日本侵略分化政策所利用，故而逐步淡化民族自决的主张，强调统一国家中的民族自治。因为这样可以争取全国各民族人民参加到抗日民族统一战线中来，动员和整合各民族力量，有利于实现整个中华民族的独立和解放。

如上所述，鉴于全民族抗战的需要，在特殊历史际遇下，中国共产党更加注重统一国家内的民族自治，但这并不意味着在多民族国家结构设想中完全否定了民族自决的联邦制主张。事实上，从抗战全面爆发一直到抗日战争结束，在中国共产党的民族政策中都存在着民族自决的纲领主张。民族自决的联邦制话语始终没有“退场”，而且作为中共民族政策重要内容一直“在场”。我们考察这一时期党的民族政策纲领文献时，可以清晰地看到中国共产党提出民族自决联邦制的系列相关主张。例如，1937年10月，刘少奇在论述中共领导抗日游击战争的政策时指出：“团结各民族共同抗日，援助各少数民族自决。”③同年，周恩来在对国民大会提出修改意见中又指出：国民大会的任务是“使中华民国真正成为各民族自由联合的民主共和国”。④1939年1月，林伯渠明确了陕甘宁边区政府的民族政策，就是坚持“民族自决”，“联合他们共同抗日”。⑤1941年1月，中国共产党继续要求以平等的待遇，对待少数民族，“尊重民族自决的原则，在目前则主要争取他们与汉族巩固团结共同抗日，反对大汉族主义对于他们的歧视与压迫”。①可见，中共民族自决政治话语与联合抗日紧密结合，赋予民族自决以新的政治意涵。随后，中共在不同场合继续主张民族自决。抗日战争后期，周恩来在《关于宪政与团结问题》中仍然认为：为组织自由统一的国家，就要承认中国境内的民族自决权，“在中国人或中华民族的范畴内，是存在着汉蒙回等民族的事实”。②1945年4月，毛泽东在中共七大的《论联合政府》报告中设想了未来国家结构形式，基于未来国共合作建立联合政府，考虑采用联邦制。他提出：“在新民主主义国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦并在这个联邦的基础上组织联邦的中央政府。”③随后，中共七大通过的《中国共产党党章》将联邦制纳入制度范畴，成为全党的指导思想，“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。④毫无疑问，这里确定的依然是民族自决的联邦制。在抗战胜利前夕，中共仍继续主张：“给国内少数民族以自治权与自决权”，⑤以团结更多的力量战胜日本侵略者。可以看出，整个抗战时期承认少数民族的自决权，坚持民族自决原则，仍然是中共民族政策的重要内容。

这里需要指出的是，全面抗战爆发后，中国共产党提出民族自决的话语意涵实际上同先前提出的“民族自决”已经发生变化。中共在这一时期提及“民族自决”时，总是与“中华民族”“全民族抗战”等概念紧密联系在一起，彰显民族统一的整体性特征，不是分离或者脱离出中国的概念，而是具有相对性和层次性，属于中华民族整体范畴。由此，民族自决主张依然是抗戰时期中共民族政策话语的重要内容，并没有被放弃。

当前学术界关于抗日战争时期中共的民族政策是否由民族区域自治替代了民族自决的问题尚有一定争论，没有形成共识。有学者认为，在1938年党的六届六中全会上就彻底放弃了联邦制主张，主要倡导和推行民族区域自治。⑥也有论者提出，中国共产党以六届六中全会为标志，实现了民族自决到民族区域自治的转变，并且已经认识到联邦制不适合中国。⑦而有的学者提出不同观点，如龚育之认为，关于六届六中全会转变的认识，不能“过于绝对化、截然化”，中国共产党“在党纲政纲未来纲领的层面上”，并没有完全放弃民族自决和联邦制。⑧他认为中共民族政策的“转变”应当是一个历史过程，“从六届六中全会开始（还可以追溯到瓦窑堡会议），到中国人民政协《共同纲领》（还要加上一九四九年十月五日中央关于少数民族‘自决权问题的指示）最后完成”。⑨还有的学者认为，“直至新中国诞生前夕，中国共产党既没有放弃联邦共和国的口号，也没有明确对实行联邦制提出过质疑，由联邦制共和国向多民族统一共和国的思想转变始终处于正在进行时而非过去完成时，《共同纲领》最终完成了对多民族统一的人民共和国而不是多个民族共和国联邦的确认”。⑩

历史往往是在探索中曲折前进，新生事物产生发展也受诸多因素影响，因而彰显出复杂性。研究者对历史发展的认识，要以历史唯物主义为原则，遵从历史发展规律。笔者认为，抗战时期因为民族抗战的需求，中共对民族政策进行了调整，有了新的变化，提出民族区域自治主张。但是，认为中共已经完成了由民族自决向民族区域自治转变，这一论断显然过于简单化、绝对化，对党在这一时期的民族政策主张发展轨迹分析不够。因为“转变”一词难以全面准确概括抗战时期中国民族政策的复杂演化过程。应当指出，抗战时期中共民族政策发生了变化，但并不是用民族区域自治政策完全替代了民族自决政策，而是在坚持民族自决这一原则的前提下，又提出了新的民族政策。事实上，中共关于民族区域自治和民族自决的联邦制主张贯穿于整个抗战时期，两种民族政策政治话语呈现出同时“在场”的状态。中共一方面积极倡导民族区域自治，另一方面也没有放弃民族自决的联邦制。只不过为了规避国家分裂危险，防止日本侵略者利用民族关系进行挑拨，有效动员和团结各少数民族一致抗日，实现全民族的抗战，中共更强调统一国家内的民族区域自治，而不太突出联邦制的民族自决。所以，我们在考察这一时期相关历史文献时会发现，民族区域自治要比民族自决联邦制的政治话语出现的频率高一些。“词频”分析在一定程度上能够反映出政治主体的政治态度和主张，但只能是对政治话语的辅助补充分析，不能作为研究分析的主导。分析这一历史过程，我们可以看出，在民族抗战的特殊历史境遇之下，中日的民族矛盾决定了中共的政策和策略必须是首选中华民族整体利益，着眼于全民族的独立和解放，中共的民族政策始終服务并服从于中华民族的根本利益。看似逻辑相互矛盾的两种民族政策主张同时并存，恰恰折射出党的民族政策复杂发展演变的历史进程，也反映了中共在特殊历史境遇中对符合国情民族政策的艰辛探索过程。

民族自决是中国共产党成立以来就一贯倡导的民族政策，它对于民主革命时期各少数民族反抗外来侵略者以及国内军阀专制统治具有重要意义。而在特殊的全民族抗战时期，民族区域自治则更为中共提倡和注重。这两种发展趋势在抗战时期党的民族政策发展演化的过程中相互交织在一起，时而强调更多地主张民族区域自治（主要在抗战中前期），时而又提出实行联邦制的民族自决（主要在抗战后期），时而还把民族区域自治和民族自决并提。应当指出，抗日战争时期民族区域自治政策，是中国共产党根据民主革命的发展变化以及中国民族的具体实际，而提出的正确主张。随着中共在革命实践中对民族区域自治政策认识的不断深化，结合着“多元一体”中华民族实际的具体考量，我们从民族国家统一的长远战略考虑，新中国成立后最终确立了民族区域自治制度，这是中国共产党人在对中华优秀传统政治资源进行创造性转化和对马克思主义民族理论进行创新性发展的基础上创造出来的结果。实践证明，民族区域自治制度是符合中国民族具体实际的基本政治制度，是具有中国特色的解决民族问题的制度设计，既实现了各民族平等团结、繁荣发展，又保证了多民族国家长期安全稳定，越来越在维护祖国统一、领土完整，增强中华民族共同体意识等方面发挥重要作用。

【作者简介】肖光文，南开大学马克思主义学院副教授，主要从事中共党史、党建研究。

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