美俄“下一代军控”战略博弈与中国的选择

罗曦

2019年10月1日，庆祝中华人民共和国成立70周年大会在北京天安门广场隆重举行。图为受阅的东风-31甲改核导弹方队。

早在2018年初宣布退出《中导条约》意向以来，美国一直利用各种场合强拉中国进入多边军控谈判，军控谈判成为美国实施对华战略竞争“组合拳”中的一个。对新时期中国的核力量发展和军控外交工作提出了新挑战。

美国缘何急推“下一代军控”

4月6日，美国助理国务卿克里斯托弗·福特在国务院网站上发表《美国“下一代军控”的优先任务》报告，正式提出“下一代军控”（Next-Generation Arms Control）概念，表示美当前军控与防扩散工作的首要任务，是启动以中美俄三边军控谈判为基本框架的“下一代军控议程”。随着全球疫情不断加重，美国利用军控谈判对中国施压的势头不减反增，主要原因是：

缓解国内日益突出的核军备开支与政府偿债压力之间的矛盾。当前，美国政府财政赤字和国家债务均已创历史新高，政府偿债压力备受质疑。据美国国会预算办公室的评估，美国财政赤字将在未来十年达到11万亿美元。与此同时，美国还决定在未来十年投入4940亿美元（平均每年花费约500亿美元）用于核武器的现代化升级，以维持相对于中俄的绝对核优势。美国国内日益恶化的疫情进一步加重了政府财政赤字，高额财政压力与庞大的核军备开支形成巨大反差，也促使特朗普政府不得不考虑以削减军费、推动军控为手段，打着“爱好和平”的旗帜，实则缓解军备开支与债务压力之间日益激化的矛盾。

以“中国不加入、俄罗斯频违约”为借口废止“毫无用处”的军控条约。美国抛出“下一代军控”倡议的发展演变经历了三个阶段，主要做法就是通过指责中俄两国，为美国的频繁退约寻找外部借口：先是2018年10月以来，美国在各类场合透露中国不受《中导条约》的约束，为后续退约行为造势。接着，自2019年初以来，美国多次抨击俄罗斯未履行《新削减战略武器条约》，并指责“中国没有加入该条约”。2020年4月15日，美国国务院发布《2020年履行军控、不扩散和裁军条约及承诺的报告》，在“粉饰”美国严格履行各类军控条约的同时，顺带“批评”中俄两国“违约”，为下一步美国可能宣布《全面禁止核试验条约》“签署无效”做铺垫。5月22日，美国向《开放天空条约》所有签约国递交了退约通知。美国强拉中俄进行军控談判蕴含深意，就是以中俄为借口退出《中导条约》《新削减战略武器条约》《开放天空条约》《全面禁止核试验条约》等各类“限制自己、发展对手”的“鸡肋”条约。

三是探明和限制中俄两国“不透明的、发展迅速的”核与非核战略力量。通过相关军控条约的核查机制、军备透明等手段，可进一步探明中俄两国各类战略武器的使用意图、整体规模及未来发展。《新削减战略武器条约》规定美俄双方每年可进行18次现场核查，有助于美国以现场评估的方式获取俄罗斯核武库规模、能力和应用的信息。美国当前的关注重点，一是战术核武器，认为中俄两国正在不断提升战术核武器的作战性能，诸如提升打击精度、增加飞行射程、降低爆炸当量等;二是新型战略武器，如俄罗斯的“萨尔马特”洲际弹道导弹、“先锋”高超音速洲际滑翔飞行器、“匕首”机动型空射弹道导弹、“海燕”远程核动力巡航导弹和“波塞冬”核动力水下自主潜航器，担心这类武器将突破美国空中和导弹防御系统;三是常规战略武器，担心中俄将新兴常规技术与核武器相结合，将严重削弱美国的绝对核优势，因此急于启动包括导弹防御、太空武器、网络武器和常规武器在内的综合性多边战略安全对话和军控谈判进程。

俄方的军控谈判博弈

面对美国不断施加的军控压力，俄罗斯更倾向于把军控谈判视为对美博弈的重要手段。针对“下一代军控”，俄罗斯对美国提出的“拓展双边核军控谈判的范畴”表示赞同，但双方在谈判内容、谈判时机、谈判对象和核查举措等领域分歧巨大。俄对美军控博弈呈现出灵活性和实用性的特点，以美俄仅存的《新削减战略武器条约》为例，其立场演变大致可分为三个阶段：一是从2012年到2016年，针对美国退出《反导条约》及分阶段部署地区和国家导弹防御系统，俄各级官员在不同场合威胁退出《新削减战略武器条约》作为反制措施。二是从2016年至2019年，俄一改动辄退出的消极立场，以更加积极的姿态要求延续该条约，并提出与美国展开为期六个月的谈判，原因之一在于该条约并没有对俄正在研发的新型战略武器做出限制，其次是可以向国际社会展现其严格履约的良好形象，将未能按时延期的主要责任归咎于美国。2019年11月，俄向美方核查人员展示了装备高超音速滑翔翼弹头的导弹系统，向美方证明其严格履行了条约义务。三是从2020年至今，鉴于《新削减战略武器条约》即将到期，俄向美国抛出新的谈判筹码，愿意将“萨尔马特”和“先锋”纳入军控条约，以此换取美国在战术核武器上的让步，并展现更为积极的谈判立场。俄对核军控条约的灵活立场，凸显其“实用主义”的军控外交特色，那就是将军控条约视为在战略核军备领域保持与美对等地位的重要砝码。

值得一提的是，军控谈判对俄罗斯而言也只是对美制衡的重要工具，如果美国率先退约，俄也会毫不犹豫地退出。2019年2月美方宣布暂停履行《中导条约》相关义务，俄方随后立即宣布暂停履约义务。

中国如何应对压力

面对美俄军控博弈白热化以及美国对华战略施压增大的趋势，我国国内出现了“增加核武器数量、增强对美威慑力”的声音，引发学术各界对“中国是否需要调整既定核战略”的激烈争议。笔者认为，核武器数量与核威慑力这两个因素之间并非是简单正相关的关系。一国是否需要提升本国的核威慑力，既要考虑国家利益、国防政策、外部威胁等政治因素，也要考虑未来战争形态等军事因素，还要考虑与对手国家的战略攻防对比等技术因素。中国奉行防御性的国防政策，现阶段将经济恢复与发展作为首要任务。考虑到未来战争形态的混合性、系统性和复杂性趋势，其他常规技术与核技术“交缠”所引发的战略风险越来越大。因此，相对于增加核武器数量，中国更需要提升核武器的隐蔽性、突防性、机动性，同时加强与防止核误判相关联的风险管理能力、风险规避能力和战略沟通能力。

在军控谈判领域，中方已明确表示不加入任何形式的原本是美俄双边的核裁军条约谈判进程。但这并不等于中国在军控外交领域将无所作为。自拥有核武器以来，中国对推动国际军控与不扩散进程做出了贡献，“不首先使用核武器”声明便是其中之一。中国认为有核国家对于核裁军负有不可推卸的责任，尝试推动“不首先使用”原则在有核国家之间达成初步共识。早在1994年，中国就曾在联合国大会上提出倡议，要求五个核国家坚持“不首先使用核武器”政策。在面临美俄新一轮军控博弈的压力下，中国似可立足于联合国框架下的多边谈判模式或者五核国合作机制，在2019年重启五核国会议并牵头拟制核术语工作的基础上，进一步强化核禁忌理念，敦促各有核国尽早践行“不首先使用核武器”原则。

（作者为中国军事科学院战争研究院副研究员）