典型围填海工程综合效益评估研究——以辽宁省葫芦岛船舶制造项目为例

龚艳君 张云 杨恒卫 张云霞 张笑 刘明*

（1. 辽宁省海洋水产科学研究院，辽宁大连 116023；2. 大连市海域海岛开发与保护研究重点实验室，辽宁大连 116023；3. 辽宁省现代农业生产基地建设工程中心，辽宁沈阳 110003）

1 引言

我国围填海历经20 世纪50—60 年代、90 年代初期、2007—2013 年度等3 次大规模围填海时期，形成了体量较大的新生土地，保障了沿海战略发展空间，带动了地区产业发展，拉动了局部人口就业，有力支持了国家沿海地区经济发展［1-2］。然而，也引发了一定的生态环境问题、社会公众质疑、个别地区不稳定因素及生态发展空间压缩等［3-5］。因此，科学有效地对海洋空间资源占用做出相对合理的评估，有助于引导海域使用方向、发展趋势，促进陆海统筹协调发展。

2 围填海项目研究进展

2006 年，刘大海等结合围海造地项目特点，初步提出了运用比率分析法构建围海造地综合损益评价体系框架，并探讨了总量指标、比率评价指标和相关评价标准，为围海造地综合损益评价提供了科学依据［6］。2008 年，王勇智等初步界定了围填海海域使用后评价的定义，分析了开展海域使用后评价的必要性、目的和作用，并提出了开展海域使用后评价的步骤等［7］。王曙光等在借鉴其他领域后评价工作的基础上，将我国海域使用后评价工作分为目标评价、效益评价、技术影响评价、环境影响评价和可持续性评价5 个部分，初步探讨了我国海域使用后评价体系的工作内容和工作流程，并对后评价工作中相关的体制、资金来源等问题提出了一定的建议［8］。朱凌等从资源利用的可持续发展角度出发，对围海造地综合效益评价方法进行了探讨和研究，从综合评价模型的选择、评价因素及评价等级的确定、评价指标权重等方面构建出一套围海造地综合损益评价体系［9］。罗希茜从生态服务功能损害、社会效益、经济效益3方面选取重要因素作为评价指标，综合运用市场价值法、成本重置法、成果参照法、定性评价法等构建围海造地综合效益评价模型，并以琅岐岛海堤建设项目为例进行综合评价应用分析［10］。2013 年，刘晴等综合考虑围海造地对经济、社会和生态环境3 方面的影响，运用比率分析法、市场价值法、成果参照法等，对江苏省4 个典型的围填海工程进行了综合效益评价［11］。袁道伟、高鹰、李欣曈等对海域使用后评估方法进行了研究，并结合围海造地项目特点构建了海域使用后评估指标体系［12-15］。2017 年，甘付兵通过回顾我国近20 年的围填海效益评估方面文献资料，得出我国学者围填海效益评估方面研究内容较为单一，缺少综合性研究成果的结论；在效益评估的研究方法上，以“货币化”和“等级量化”评估为主，缺少适宜的评价方法；他还将文献进行了分类，第一类是对围填海造成的海洋生态环境损益进行评估；第二类是对围填海产生的经济社会效益进行评估；第三类是两者相结合地进行综合效益评估的文章［16］。

综上，围填海综合效益评估方法已经有大量的理论和实证研究，不同学者的评估模型和指标体系有所不同，但主要目的是对工程实施后对毗邻资源、环境、海洋产业的影响，对区域经济社会发展的影响等做出公正、客观的分析，并针对评估结果提出相关建议。本文参考原国家海洋局制定的《海域使用后评估技术指南（填海项目）》（以下简称技术指南）确定的评估方法，选取了代表性海域、典型性用海行业、指标数据较为全面的用海项目开展了实例验证，从海域使用经济效益、海域使用社会效益、海域资源变化率、生态环境效益和管理措施落实等多个方面对其海域使用进行综合效益评估，并针对评估结果提出了项目优化和管理建议，为客观评估围填海项目综合效益提供参考。

3 研究区概况

辽宁省葫芦岛市是我国重要的沿海开放城市，有着漫长的海岸线和优越的港址条件，而葫芦岛港是葫芦岛市的主要港口，是辽西沿海港口的重要组成部分。鉴于葫芦岛市规模较大的围填海工程主要集中在葫芦岛港，开发方向主要为港口航运。综合考虑项目海域特征、位置、类型以及数据资料的获取情况，选取葫芦岛港船舶制造填海工程作为本次评估对象。

葫芦岛市是国家“一五”时期投资建设起来的大型重化工业基地，也是环渤海地区最具潜力的新兴经济发展地区之一，有发展船舶制造业得天独厚的优势，造船工业历史较长，海域陆域条件优越，技术力量雄厚，生产规模宏大，是全国四大船舶制造工业基地之一，与石化工业、有色金属和电力能源并称为葫芦岛市的四大支柱产业。葫芦岛船舶制造有限公司为了直接适应国际国内船舶市场需求的增长趋势，发挥企业船舶分段制造的技术优势，在现有产品的基础上向上延伸，承担整船产品生产任务，从而为企业发展创造新的创业平台，在葫芦岛市北港经济技术开发区临海区域投资建设船舶制造项目。该工程位于葫芦岛北港开发区东侧，其总用海面积65.52 hm2，其中港池用海20.67 hm2，填海造地用海44.85 hm2，用海类型为船舶工业用海。主要产品为5 万t 以下各类船舶的制造及大型装备制造，设计生产能力为造船20 万载重t/a，年实现产值为12.4 亿元人民币。

4 评估方法

4.1 评估体系

依据层次分析法，将填海项目海域使用后评估指标体系分为3 个层次：目标层、准则层、指标层。填海项目海域使用后评估为体系的目标层；经济效益、社会效益、海域空间资源开发利用情况、生态环境效益、管理措施落实情况为体系的准则层；填海项目投资总额、填海造地溢价、就业贡献值等18 项评估指标为体系的指标层（表1）。通过多因素综合评价法和逻辑分析法，将经济效益、社会效益、海域空间资源开发利用情况、生态环境效益、管理措施落实情况进行独立评分，并由专家按照其重要程度赋予权重值，对5 项指标的评价结果进行加权求和，得出填海项目海域使用综合评估结论。

表1 项目海域使用后评估指标体系

4.2 评估标准

4.2.1 分项指标评估等级

填海项目海域使用分项指标评估等级标准见表2。

表2 填海项目海域使用分项指标评估等级标准

4.2.2 综合评估等级

填海项目海域使用评估体系中，综合评估等级标准分为4 档，见表3。

表3 填海项目海域使用综合评估等级标准

5 评估结果

5.1 经济效益评估

通过定量计算填海项目投资总额、填海造地溢价、填海项目经济产值及经济驱动收益，测算填海项目投入产出率，最后得出海域使用经济效益评估值。计算公式为：

式中，E 为海域使用经济效益评估值；D 为投入产出率，其计算公式为：

式中，D1为填海项目总投资额；D2为填海项目造地溢价；D3为填海项目经济产值；D4为填海项目经济驱动收益。

项目投资截止到2018 年，总投资额（D1）为107 783 万元；形成的土地估算价值（F）为16 347.83万元，海域使用金（H）为3 363.75 万元，填海成本（T）为10 091.25 万元，本项目填海造地溢价（D2）为2 892.825 万元；本项目于2010 年12 月正式完工并开始试运营，截止到2018 年，项目产生的经济产值（D3）为11 928 万元。截止到2018 年项目共完成固定资产投资额（I）为99 060 万元，经计算固定资产投资对国民经济的贡献率（P）为0.17，本项目经济驱动收益（D4）为582 705.882 万元。

综合上述分析，由公式（2）计算得出本项目的投入产出率（D）为5.544，由公式（1）计算得出本项目海域使用经济效益评估值（E）为0.82。根据技术指南要求本项评估分数为0.82×3＝2.46，根据表2，评估等级为“较好”。

5.2 社会效益评估

海域使用社会效益是对填海项目运营后新增的就业人数、从业人员收入、纳税、基础设施条件、公众亲海空间以及社会公众认可等情况的评估。计算公式为：

式中，S 为社会效益评估值；S1为就业贡献评估值；S2为收益贡献评估值；S3为公众认可度评估值，WF1，WF2，WF3是其对应的权重值，分别为0.30，0.30，0.40。

5.2.1 就业贡献的计算

就业贡献的计算公式为：

式中，M 为直接就业效果；N 为区域就业效果；G 为就业贡献对应的赋分。

项目直接就业效果（M）为1.86×10-7人/万元，区域就业效果（N）为1.11×10-5人/万元，两者的比值为0.017。就业贡献＜0.6，就业贡献赋分为0，由公式（4）计算本项目就业贡献评估值（F1）为0。

5.2.2 收益贡献评估值

收益贡献是指项目运营后对税收、就业收入的贡献与区域社会收益贡献平均水平的差异程度，计算公式为：

式中，J 为项目收益贡献率；K 为区域收益贡献率；G为收益贡献对应的赋分。

项目收益贡献率（J）为13.52%，区域就业效果（K）为22.73%，两者之差小于0。就业贡献赋值为0，由公式（5）计算本项目就业贡献评估值（S2）为0。

5.2.3 社会公众认可度

社会公众认可度评估采用对填海项目附近社会公众发放调查问卷的方法，调查不同职业的人群对填海项目的满意度，计算公式为：

式中，n 为调查问卷题目总数；Ri为第i 项调查内容赋分。

本项目共发放调查问卷35 份，回收调查问卷35 份，有效问卷35 份。评分为10 分问卷共29 份，评分为9 分问卷共6 份，总分344 分。由公式（6）计算本项目社会认可度评估值（S3）为2.95。

综合上述分析，由公式（3）计算本项目的社会效益评估值（S）为1.18，根据表2，评估结果为“一般”。

5.3 海域空间资源开发利用情况评估

海域空间资源利用是对填海项目建设运营后，海岸线占用、海域资源合法合规利用、海域资源节约利用等情况的评估，计算公式为：

式中，L 为海域开发利用效率评估值；B1为岸线变化率赋分；B2为项目用海节约度赋分；B3为面积符合比率赋分；B4为面积偏移率赋分；B5为用途符合度赋分；B6为平面符合性赋分。各分项指标赋分标准见表4。

表4 海域空间资源变化分项指标赋分标准

项目新增岸线0 m，新增人工岸线2 066.50 m，项目批复面积44.85 hm2，实际填海面积为46.30 hm2，符合批复类型的用海面积44.05 hm2，符合平面设计方案的填海面积44.85 hm2。

根据表4 指标赋分标准，计算得出B1-B6分别赋分为3，3，1，0，3，3。

综合上述分析，由公式（7）计算得出本项目海域空间资源利用评估值（L）为2.67，根据表2，评估效果为“好”。

5.4 生态环境效益评估

生态环境效益评估主要采用定量分析和定性描述相结合的方法，对生态环境影响、污染物排放水平、生态空间实现率、生态修复措施落实和环境保护措施落实等指标进行评价，计算公式为：

式中，Z 为生态效益评估值；G1为生态环境影响赋分；G2为污染物排放水平赋分；G3为生态空间实现率赋分；G4为生态修复措施落实赋分；G5为环境保护措施落实赋分。

项目生态环境影响为无明显区域海洋生态环境与泥沙冲淤影响，生态环境影响赋分（G1）为2。

项目产生的主要污染物为污水和废弃物，污水均排入市政管网输送到污水处理站进行处理，达标排放，废弃物统一运送到垃圾处理厂进行分类处理，废气、噪声等污染物排放均采取一定措施加以削减。故项目运营期间向环境排放污染物量（G2）为0。污染物排放水平赋分（G2）为3。

项目海域使用没有涉及生态用海方案，生态空间实现率赋分（G3）为0。

项目中未开展相关的海岸线生态修复和海域生态修复，故生态修复实现率（J4）为0。生态修复措施落实情况赋分（G4）为0。

项目未开展海洋环境影响动态监测工作，故ξ赋分为0；制定了环境管理预案并按照预案执行了环境管理措施，未出现环境问题，故γ 赋分为3。环境保护措施落实情况分值（J5）为1.5，环境保护措施落实情况赋分（G5）为1。

综合上述分析，由公式（8）得出本项目生态环境效益评估值（Z）为1.2，根据表2，评估结果为“一般”。

5.5 管理措施落实情况评估

采用现场勘测、资料审核等方式，对项目海域使用论证报告中提出的相关管理措施执行情况进行评估。计算公式为：

本项目未开展竣工验收；项目建设符合项目区划管理要求；合理落实项目用海的保护措施，项目不会与周边用海者产生利益冲突；项目风险防范各项要求和措施得当；项目在施工建设过程中暂未开展动态跟踪监测。综合分析，本项目管理要求执行情况评估值为0.6，根据表2，本项目管理要求执行情况评估等级为“一般”。

5.6 综合评估

按照专家赋予的指标权重，并结合上述分析得出各指标评估值，见表5。

表5 填海工程分项指标评估权重及评估值

运用多因素综合评价法和逻辑分析法将海域使用经济效益、海域使用社会效益、海域空间资源开发利用情况、生态环境效益、管理措施落实情况评价结果进行加权求和，获得填海项目综合评估结论，评估填海项目整体的实施效果，计算公式为：

由公式（10）得出本项目综合评估值为89.5，根据表3，评估结果为“好”。

6 讨论与建议

6.1 结果讨论

（1）项目用海产生了较好的经济效益

项目所在海域总体开发利用方向为港口航运相关产业集聚区，周边海域水深条件优良，项目的选址和自然条件适合该项目的运营。项目依托葫芦岛港及周边港口的便利条件，在项目建成运营后的8 年间，投入产出率高达5.544，经济效益显著。

（2）项目产生的社会价值并不高

基于项目产业性质，所需的企业员工数量有限，且需具备一定的专业技能，因此，项目对于带动区域一般性就业人口的拉动作用较小。同时，因项目属于大型机械加工企业，项目用海属于排他性质，压缩了区域公众亲海空间，限制了公众亲海活动行为。此外，项目位于锦州湾南侧大范围的围填海区域远离大陆的位置，周边区域居民对项目的知晓度有限。因此，项目建设运营获得的社会公众认可度及社会价值不高。

（3）项目用海集约节约利用程度较高

从岸线利用、用海节约度、岸线变化率等指标评价结果看，项目不占用自然岸线，新增了一定数量的人工岸线。根据项目建设内容、基本平面组成及其尺度结构，项目围填海形成陆域的厂地用海面积也是必要的，同时船台、船坞、舾装、分段涂装、总组等各生产环节布置紧凑合理，符合项目生产纲领和生产规模要求。因此，项目用海集约度较高，符合现行的海域资源利用管理要求。

（4）项目生态环境效益一般

项目环评报告中有效提出了相关的环境管理措施，避免了项目运营对环境可能造成的影响，最大限度降低了环境风险。但项目用海并未在设计时提供有效的生态修复方案，未开展相应的生态因素设计，不涉及人工水道、湿地修复、生境恢复等生态修复措施，也未开展相应的生态修复工程，因此，项目生态效益一般。

（5）项目相关管理措施落实有待加强

按照填海项目管理要求，填海工程完工后应及时申请开展竣工验收，并换发土地证。本项目已投产多年，但并未经海域使用主管部门组织开展竣工验收。同时，也未按照要求开展相应的动态跟踪监测，并未严格执行海域使用管理制度和海洋环境影响管理要求。

综上，建议加强项目周边海域生态修复力度，弥补项目建设压缩的公众亲海空间和受损的自然环境。该项目位于锦州湾南侧、葫芦岛港以北大规模围填海区域的最前沿，后方为已填成陆区，该区域公众亲海空间大幅压缩，自然生态环境被占用，且不可逆。同时，对于项目南侧多条河流的入海河口被大量人工化，河口海湾整体环境改变显著，当地生态环境健康已受影响并产生一定程度的损害，包括但不限于生态空间压缩、生物原有栖息地破坏、区域水动力条件发生改变等。因此，对于向海而生、向海要地的发展方向而言，缺乏全域陆海统筹协调发展战略。建议在该区域开展全面的生态修复工程，包括去人工化、恢复自然环境、改善局部沉积环境侵蚀和淤积状态等多方面的修复措施。

6.2 管理建议

（1）坚持集约、节约利用海域自然资源，提升现有海域资源价值

围填海工程应综合考量经济、社会、生态环境、海域价值、景观设计等多方面因素，既要有效限制围填海的规模，也应结合科学的水动力环境改善、区域地质地貌景观修复、环境美化优化、去人工化措施等生态措施，全面提升项目用海的综合效益。

（2）做好国土资源空间规划，完善海域资源使用计划

海域资源和土地资源，同属于自然资源。历史上，我国对陆海统筹协调发展做出过努力，也有较多较为成熟的发展案例。纵观国内外海洋经济发展历程，做好海洋和陆地协调统一发展的意义极为重大。因此，务必从发展战略角度，做好空间规划，制定并不断完善开发利用计划。国土资源规划是目前我国最高层次的空间规划，是实现陆海统筹、依法用海的有力依据。尽管本项目申请审批时，并未实现陆海统筹谋划，但新涉海项目落地实施时，必定会从空间协调和区域配置方面，做好时间和空间角度全面战略考虑，充分发挥资源最大效益。

（3）重视社会监管体制，完善公众参与制度

项目用海信息应明确公开信息的内容和范围，收集整理公众意见，确保公众知情权和参与权。

（4）优化审批流程，规范审批各环节

项目并未开展竣工验收，却已经投产运营多年。在项目用海申请和项目用地审批之间，存在衔接的漏洞。目前，用海和用地审批部门已经整合，今后的用海项目审批应会优化以往的审批流程，更加规范审批手续。这也是国家开展机构合并、职能转变的目的之一。目前，各级自然资源管理部门已从大局出发，充分论证、科学设计围填海与用地的审批管理，在土地计划、用地指标、审批程序、土地供应、海域使用权保障和不动产登记等诸多环节上，加强了用海管理与用地管理的衔接，逐步统筹解决相关问题。