高速公路项目全过程成本控制与管理研究

■ 韦苗苗

（安徽理工大学，安徽 淮南 232000）

一、引言

交通运输是经济社会发展的基础，新中国成立以来，我国经济水平快速发展，在现代化工业建设中，由于陆地交通运输需求的扩大，及居民出行便利性要求的提高，推动了我国高速公路行业的蓬勃发展，截至2018年末，我国公路总里程达到484.65万公里，是1984年末的5.2倍。其中，高速公路达到14.26万公里，里程规模位居世界第一。

但与之相对应的是多年来不断攀升的工程成本和工程投入。我国国土面积辽阔，地形复杂，公路建设工程项目多，环境复杂多变，技术难度大，高等级公路的建设越来越多，资金投入逐年增加。据交通部发布的数据，截至2018年末，我国收费公路累计建设投资总额88823.5亿元，较上年末净增加6479.5亿元，增长达到7.9%。而公路收支缺口规模仍然较大，2016-2018年全国收费公路通行费收支缺口分别为4143.3亿元、4026.5亿元和4069.4亿元，收支不平衡问题普遍存在，研究其成本控制管理具有重要意义。

二、高速公路工程成本控制存在的问题

高速公路建设程序包括许多方面，见下图1。本文基于项目建设全过程的角度，对与成本控制密切相关且影响重大的项目投资决策、资金筹集、招投标、建设施工及使用养护五个阶段存在的问题进行了研究。

图1 我国高速公路建设项目基本流程图

(一)项目投资决策阶段成本控制重视不够

项目投资决策阶段是项目全过程的首要阶段，这一阶段的工作能够决定项目成败的80%-90%，关乎整个项目的成败。但是在实际投资决策阶段，相关部门对成本控制主动重视程度不够，存在对国家政策及所在区域总体规划了解不细致，相关报告的编制套用公式，不考虑市场经济的变动，相关费用比率取值相同，计算出的价格与实际出入较大，前期对地质水文等环境勘查深度不够，资料收集不全的问题，使得工程估算失去指导意义。

（二）资金筹集阶段成本控制问题

在《中华人民共和国公路法》等相关法律法规中规定，公路工程资本金的来源渠道主要有：车辆购置税等交通规费、各级财政拨款等。由于建设资金链具有断裂风险，在资本金不到位的情况下，为保证正常的工程建设就需要采用其他的借款方式。虽有单位自筹、引进外资、银行贷款等多种方式，但是前几种方式或限制条件多,或处于尝试阶段，资金筹集主要仍旧依靠银行贷款及发行债券，融资渠道较为单一，加剧了筹资风险，又由于行业投资回报具有滞后性，使得借款费用利息增加，工程进度款项支付及时性受阻碍，进一步影响工程建设实施进度，使项目建设总成本增加，为后期运营增添了压力。

（三）招投标阶段成本控制问题

根据《招投标法》的相关规定，招标单位编制招标文件及投标单位编制施工预算都应当以设计图纸作为依据，但是在实际招投标过程中，部分单位违法违规根据可行性报告及未经批准的施工图纸开展招投标工作，使得工程概算和订立合同价款与实际产生的工程成本出入较大，不利于工程成本控制。同时，违法借用资质，超越企业资质进行招投标再违法转包分包现象也屡禁不止，加之高速公路建设项目标的数额较大、施工环境较为复杂、施工难度大、工艺要求高，如果中标单位资质、设备、人员及技术等不达标将严重影响高速公路建设成本控制。

（四）建设施工阶段成本控制问题

建设施工阶段成本把控不力往往是造成高速公路建设成本过高的首要原因。在实际建设施工阶段，通常将工程的通车时间、施工工期以及工程质量、安全等硬性条件作为建设目标，施工阶段的成本控制力度明显不足。成本把控在业主及施工方心中位置靠后，许多控制措施难以落到实处。首先，对于施工过程中产生的人工、材料和机械等直接费用核算、审核不严谨，较为依赖施工单位上报和监理单位确认的金额，存在实际工程量往往小于实际支付直接费用的情况；其次，在建设施工过程中关于设计方案、施工方案、工程进度方案、工程数量的变更难以避免，在变更方式为正变更的情况下，增加了高速公路建设工程的成本。最后，成本控制责任部门多集中在派出项目部及财务部门，其他相关部门对成本控制与管理的关注度不够，成本控制管理的整体协调意识不足。

（五）使用养护阶段成本控制问题

这一阶段的主要成本包括养护工作所耗费的人工机械材料费用的总和，控制好这三类费用就是控制好养护阶段的成本管理。但据《2018年全国公路统计公报》指出，全国收费公路养护管理支出净增55.4亿元，增长10.4%，养护管理支出居高不下，存在高人工费、高机械费、高材料费“三高”情况：在人工方面，在岗人员素质参差不齐，中高端人才比例少，薪酬结构不合理，人工成本过高；在机械使用方面，机械种类要求多、数量大且闲置成本及运输成本高；在材料使用方面，由于材料费用占三类费用总成本比重大，且主要使用材料沥青砼、水泥、钢材等市场价格波动大，成本难以预测控制。

三、高速公路建设工程成本控制问题产生原因

（一）相关部门成本控制意识淡薄

相关部门成本控制意识淡薄是投资决策及施工阶段成本控制不足的一大原因。首先，交通行业主管部门缺少监督意识，就实际情况来看，我国高速公路管理工作以政府为主，而投资及日常建设工作则以国有资产管理机构所属的企业为主，但是由此产生的投资效益与政府管理单位绩效考核并不挂钩。其次，高速公路业主方主要为国有企业改制成立，同其他行业新型企业相比市场竞争观念不强，内部管理体制不健全，主动控制成本意识不强。最后，从咨询、设计、施工、监理等各个参建单位角度来看，一般认为成本控制为业主方自己的事情，除非业主方提出，否则成本控制行动不自觉，缺乏控制成本自觉性。

（二）融资渠道单一，资金筹集压力大

虽然我国的高速公路建设资本金筹集方面的能力在不断地增强，但是资本金的供需矛盾依然较为突出。主要原因是由于工程建设资本金数额大，筹资渠道窄，面对有限的供给市场，存在需求大于供给的现象。且我国目前正处于高速公路项目建设的高峰期，对资本金的需求大，加之今年新冠肺炎疫情影响，建筑行业复工复产受阻，但人工材料成本相对增加，资金需求进一步增加，但各种融资工具的发行效率将有所降低，有可能打乱各地高速公路企业原有投融资计划，资本金融资供给渠道不断缩紧。

（三）招投标体制机制不健全，政府监管不到位

出现违反招投标管理制度的原因：一是我国高速公路行业机制体制不完善，建设、设计、施工及监理单位质量参差不齐，对《中华人民共和国招标投标法实施条例》执行力度不严。二是政府监管不到位。此外，受到地方保护主义等落后观念的阻碍，高速公路项目也存在一定的行业壁垒，外地投标单位想要进入本地市场投标成功相对较为困难。

（四）养护阶段人工机械材料费用控制不合理

高速公路建成后人工机械材料费用的“三高”的原因是：在人工方面，由于过去行业垄断特征，地方政府要求企业承担保证社会就业的社会责任，及受“先养人后养路”思想影响，导致同一岗位人员数量饱和，素质难以控制，产生人员过剩和机械使用率过低现象；在机械使用方面，由于养护作业的特殊性，对施工机械数量种类需求量大，且施工过程具有封闭性，不能连续工作，影响机械使用效率；在材料方面，施工使用的主要材料沥青砼、水泥，钢材等市场价格波动大，成本难以预测控制。仅原材料钢材一项，2018年1月-2020年1月两年多时间价格波动就较大，详情见图2。

2018—2020年1月CSP中国钢材价格指数走势图

四、高速公路建设工程成本控制问题的改进建议

（一）提高全体单位成本控制意识

首先，交通行业主管部门应当增强成本控制的全过程的动态监督。严格做好工程概算的编制，保证概算的编制科学合理，做好项目前期审批；在建设过程中将成本控制的监督管理作为常态化工作，工程项目全程跟踪审计；在竣工验收时，做好决算审计监督，保证所有资金规范使用；同时紧跟市场不断完善相关行业标准、技术指标及招投标管理文件。其次，建设业主方树立成本控制的主体责任意识，作为首要责任人，保证现场勘查到位，设计及相关技术方案经济合理、科学实用，将强调成本控制重要性。同时做好成本控制意识宣传工作，增强全体参与单位成本控制积极性。最后，各参建单位应当提高成本控制自觉性，设计部门与造价部门密切沟通，严格按照规定的工程估算做好最具经济效益的设计方案；施工单位严格遵守合同，规范施工，遵守物资管理制度，严禁浪费等。

（二）改革融资模式，创新融资方式

面对新冠肺炎疫情，各地企业应当提早做好资金规划，优化债务结构，通过改革融资模式，加大权益性融资比例来改善资金结构，降低成本控制风险。传统的债务融资方式，资产负债率偏高，抵御风险能力较弱。高速公路企业应当拓宽融资思路，探索权益性筹资的新模式，通过去杆杠降低财务风险，改善资本结构。目前较好的权益性融资方式主要有高速公路产业基金与基础设施REITs（不动产信托基金）。高速公路产业基金作为一种共享利益、共担风险的投资模式，主要依靠资产本身的现金流保障基金运转，而非依靠政府主体信用兜底。另外，高速公路建设资金需求大、周期长，具有产业基金中长期投资特征，且该类资产品质优秀，长期收益平稳，风险可以把控，对多数投资者吸引力较强。将高速公路建设领域与产业基金相结合，可以有效刺激政府资金使用效率、盘活存量债务项目，提升各地方高速公路企业经营效果，优化其财务结构。

（三）严格招投标监管，健全体制形成开放的市场

政府行政主管部门要严格做好招投标阶段的监督管理工作，不断完善招投标管理体制机制，保证招投标全过程各类方案文件围绕设计图纸合规、合法进行；完善成熟开放市场环境，禁止地方保护主义思想，保证竞标公平合理；建立完善企业信用评级体系，并与招投标评分挂钩，推广实行工程质量终身负责制，促进企业优胜劣汰，走上更加专业化、规模化道路。

（四）分类击破，解决养护费用“三高”

在人工成本方面，以考核激励为手段，调动人员成本控制积极性，以实现全面预算为目标，发挥预算导向管控作用，制定预算考评与绩效薪资发放挂钩制度，同时引进职业项目经理人模式，调动全体员工主观能动性，实现成本控制；在机械材料方面，引入新技术、新工艺、新材料，研发适用于不同环境的高速公路养护机械，提高机械使用效率，研究新型施工工艺及新材料，降低成本，便捷施工。虽前期投入成本较大，但是对之后的成本控制将具有明显效果。

五、结论与展望

高速公路成本控制与管理工作涉及建设及养护过程的全体人员，贯穿项目始终，为有效实现成本控制与管理，需要各阶段、部门、人员进行严密配合，协同合作，进而达到降低建设成本的目的。

高速公路成本控制与管理研究是理论和实务界的研究热点，本文对高速公路建设成本控制的研究是为了我国高速公路建设成本控制问题提供借鉴，但是由于本人知识广度、深度有限，实务经验不足，加之高速公路工程成本控制涉及的理论较多，仍然有很多需要进一步深入探析的地方，主要展望如下：本文提出的一些理论及建议还缺乏在工程实践中的应用经验，要在今后实际工作中进行应用并完善。同时要研究各地区不同地理环境下高速公路建设特点，针对不同区域高速公路成本控制提出更具针对性的建议。