强化国有参股企业法律管理的思考

关键词 国有企业 参股 法律管理

作者简介：崔小龙，中交疏浚集团（股份）有限公司法律部副总经理。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.203

2019年12月，国务院国资委印发《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》，从规范参股投资、加强股权管理和强化监督问责三个方面，对中央企业加强参股管理提出规范性要求。为确保相关规定落实落地，今年3月，国务院国资委又印发《关于做好中央企业参股经营投资自查整改工作的通知》，要求中央企业要对参股经营投资情况进行全面梳理，针对关键环节重点领域，开展自查整改，逐步建立健全中央企业参股管理长效机制。地方国资监管部门也积极行动，结合各自实际情况，就国有资本参股民营企业的行为进行规范调整。然而，由于与传统国有独资或国有控股企业在股权架构、企业文化、管理方式等方面存在较大差异，导致国有企业参股投资民营企业存在一些问题和隐忧，需要足够正视并予以改进，以不断提高国有资本运行和配置效率，有效防止国有資产流失。

一、国有参股企业改革的价值评析

目前，中央企业功能界定与分类已经完成，各地方国资监管部门也结合自身实际陆续制定了工作意见或实施办法，并按既定方案稳步推进。作为混合所有制改革重要组成部份，参股管理是国有企业开展混后所有制改革的积极尝试，特别是在当前经济整体疲软、市场预期不够景气的情况下，国有企业参股民营资本对深入推进国有企业混合所有制改革具有十分重要的意义。

（一）大力推进和完善国有企业参股改革，有利于坚持和完善基本经济制度

我国宪法明确规定，我国长期坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，并将其作为社会主义市场经济体制的根基。从根本上讲，要坚持和完善基本经济制度，就是必须合理利用各种所有制形式的不同特点，大力激发各种所有制的内生活力，进而推动经济发展和社会进步。在发展混合所有制经济过程中，通过推动各种所有制经济之间开展参股、控股活动，实现股权结构的混合与融合，能够不断壮大国有经济的规模和效应，既能让国有经济的规模优势、技术优势和管理优势得以充分体现，又能极大推进非公有制经济活力、创造力的竞相迸发，促进不同所有制经济之间取长补短、优势互补，反过来又推进社会主义市场经济体制的不断巩固完善。

（二）大力推进和完善国有企业参股改革，有利于不断提高国有资本运营水平和能力

由于传统和现实因素的制约，在国有企业改革发展过程中，存在一些问题和不足，需要引起足够重视，而大力推进和完善国有企业混合所有制改革，正是解决前述问题的积极尝试。通过开展混合所有制改革的尝试和努力，可以借助不同所有制经济的具体特点，让国有资本和非国有资本相互借力、相得益彰，加快形成符合市场经济特点的现代公司治理模式，推动国有经济的不断健全完善;同时，其也有利于形成优胜劣汰的管理体系，对那些不符合企业发展需求的人员退出相应岗位，而让更优秀的管理人才能够发挥其优势特长，逐步形成能上能下、能进能出、有奖有惩的选人用人模式，激发相关人员干事创业热情，进而推进国有企业改革纵深开展，不断做优做强国有资产。

（三）大力推进和完善国有企业参股改革，有利于助推经济社会高质量发展

党的十八大以来，明确提出要推进供给侧结构性改革，并将其作为调整经济结构、转变经济发展方式的重要目标，以不断满足人民日益增长的物质文化的需要。在当前经济模式下，国有企业在我国市场经济格局中占有重要位置，特别是在深化改革、保障稳定、促进就业等方面具有不可替代的特殊作用。开展国有企业参股改革，能够助推国有企业在激烈的市场环境中主动研判市场需要，调整生产结构和管理模式，不断提升生产经营管理水平和服务质量，推动国有经济有进有退，充分发挥在关系国计民生的关键领域和重要环节的主导引领作用，提升国家整体经济的发展质量。

二、目前国有参股企业法律管理中存在的问题

（一）在思想认识上，对国有参股企业法律管理的本源问题认识不够

基于自身实际情况的差异，国有企业对参股公司管理模式各不相同：有的企业简单为了改革而改革，不重视风险研判和法律风险防范，盲目下放过多权限，造成管理真空;有的企业在改革过程中保守自封，过分重视风险管控，大量收权，造成管理叠加、效率低下，不能充分调动各方积极性，与参股初衷背道而驰;有的企业法律部门地位比较尴尬，部分领导人员认为法律部门设置无非就是为应对上级检查和考评，对企业法律管理工作重视不够，支持力度也比较弱，没有从思想层面将法律管理作为企业治理体系中的一项基础性工作予以贯彻落实，客观上导致企业法律工作处于公司管理架构的边缘位置，与党和国家倡导的法治国家、法治社会、法治企业等大政方针相去甚远。

（二）在制度建设上，对于国有参股企业法律管理制度建设重视不够

部分国有参股企业没有建立健全公司法律综合管理办法，集团监督管理深度不够，投资管控缺位，造成参股公司游离于监管体系之外，导致风险不断累积，最终造成国有资产损失。特别是在公司法律管理体系建设方面，与国外大型企业相比，还存在明显差距。比如在公司章程或企业内部管理制度中，对外派参股公司董监高人员管理制度缺失，未能明确外派董监高人员的任职条件、决策要求、考核奖惩、法律权责等事项，从而导致外派董监高人员专业素质难以保证，缺乏常态化、规范化的监管举措，对其约束不够、监管乏力，出现管理真空地带。

（三）在流程管理上，对国有参股企业投资决策的法律监控重视不够

对参股投资事前管理薄弱，投前可研论证不充分，特别是没有充分发挥法律合规部门在决策审核过程中的独特作用，导致实践中有的监管制度形同虚设，该开展尽职调查的没有认真开展，甚至存在聘用熟人代替调查，不可避免造成尽调工作流于形式。同时也存在企业内部有关部门，特别是法律合规部门对投资议案审核形同虚设，没有基于自身职责提出相应的专业意见建议，以供领导决策参考，最终导致某些不合规投资议案被提交公司决策会议讨论通过。同时，投资后的管理失控也不同程度存在，对部分经营管理人员蓄意损害参股公司利益的行为未能及时提醒并采取有效防范，对已经出现的诉讼纠纷风险应对不力，为部分不法分子借参股公司违法谋利提供了温床。

（四）在人员监督上，部分企业外派管理人员违法犯罪问题客观存在

一般而言，在参股公司中，国有企业外派董监高人员多数属于兼职，但实际上处于长期挂名状态，并不直接参与公司的日常经营管理，未尽忠实勤勉义务，存在履职不到位、失职失察行为，导致对参股公司的经营管理尤其是财务状况缺乏有力监督，甚至出现股东代表违反公司法或公司章程规定，违反程序、超越职权决定重大事项的情况。而国有企业内部相关人员利用手中权力与其他社会资本方内外勾结，进行权钱交易，将参股公司作为谋取自身不法利益的工具，大肆侵吞国有资产等行为也屡见不鲜，但其行为大多较为隐蔽，基本上都是打著“混改”“参股”等旗号，表面上看合法合规，但私底下却让家属、身边特定关系人参与其中，故意真假混杂、混淆视听，不仅造成国有资产大量流失，还给相关部门调查处理带来不小难度。

三、强化国有参股企业法律管理的对策建议

（一）加强参股企业领导的政治监督，强化对国家大政方针及法律法规的思想认同

为保证国有企业改革发展方向不偏离，必须强化巩固企业领导管理人员的理想信仰和法律素养，特别应当将是否维护习近平总书记全党的核心地位、党中央核心地位，维护党中央权威和集中统一领导作为政治监督最重要的着力点，并通过监督检查、督促指导等工作，推动领导干部进一步树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。同时，要把企业领导人员是否坚决贯彻党和国家路线方针政策以及遵守国家法律法规情况作为政治监督的重点内容，对是否认真学习贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公司法》等政策文件以及国家法律法规情况进行抽查督导，保证国有企业领导干部在政治上与党中央同频共振，各项经管管理活动合法合规，为做强做优国有经济提供坚强政治保障。

（二）加强参股企业管理决策的日常监督，强化对国有企业参股管理法律监控

针对当前国有企业参股管理中存在的事前、事中、事后衔接断档、监管乏力的问题，必须结合企业实际和法律部门职能定位，对参股管理全过程进行动态适时有效监控。建议督促国资委政策法规部门及时出台管理办法，对实践中普遍存在的通过设立特殊目的公司进行参股投资的做法进行规范调整，严控无合理理由层层设立特殊目的公司的恣意行为，防止由于管理链条拉长而出现的监管空白。要建立完善企业合同管理、审批流程管理、纠纷案件办理等法律综合管理体系，督促国有企业加强对外派董监高人员的监督管理，及时与国资委相关职能部门沟通协商，以制度的形式严格限制国有企业派出的董监高人员只“兼职”“挂名”，但不实际履行职责的情形，真正发挥国有企业对参股投资的有效管控，实现国有资产的保值增值。

（三）加强领导干部违法犯罪的打击震慑，积极营造合法有序企业发展环境

对参股经营中造成国有资产流失或者其他严重不良后果的，要按照《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》等相关制度规定，对相关责任人给予严肃处理，并实行终身追责。对部分国有企业内部人员与外部不法分子勾结串通损害国家、企业利益较为突出的问题，要提早防范、及时应对，强化对外派国有参股企业管理人员的法律监控，一旦发现违法犯罪行为，要坚决查处、决不姑息，该报案的报案，该移交的移交，该开除的开除;涉嫌严重职务违法、职务犯罪或刑事犯罪的，要及时移送有关部门严肃查处，坚决打击发生在国有参股企业里的违法犯罪活动。

（四）加强参股企业管理的总结反思，推进国有资本改革纵深开展

从整体上讲，近年来，国有企业大力参股民营企业，积极与各类所有制企业开展股权合作，对提高推进国有资本改革试点、提高企业生产经营活力具有积极推动作用。众所周知，国有企业参股管理是一项系统工程，涉及到改革的方方面面，需要系统谋划、整体推进。企业法律部门要继续与有关部门对结沟通，做好总结提炼、深入思考，推动相关部门或企业建章立制，特别是对日常工作中发现的有关问题进行总结分析，主动建言献策，推动相关部门或企业完善体制机制，堵塞管理漏洞，着力推动国有企业各项改革健康有序发展。