贵州省农村集体建设用地流转现状、问题及对策

陈远云 罗海波 吴琳娜 董大芳 郭鹏

摘    要：为了推动贵州省农村集体建设用地流转工作有序、高效开展，研究综合采用实地调查法，问卷调查法和统计分析法从流转的主体、形式、规模、价格、收益分配以及农户意愿等方面分析贵州省农村集体建设用地流转的现状和问题，并以此为基础，提出了推进贵州省农村集体建设用地流转工作有效开展的对策建议。现状如下：（1）流转意愿较强;（2）流转形式和主体丰富多元;（3）自發隐形流转普遍，流转无序化现象严重;（4）流转规模不集中、规模小、区位差异明显;（5）各地区流转收益分配方式存在差异，缺乏流转定价标准。在实践中存在缺乏具体政策规范、欠缺符合地域特点的集体建设用地发展模式，流转利益滋生违法用地现象，隐形流转扰乱流转市场管理等问题。建议加快集体建设用地流转制度建设，严格控制农村集体建设用地增量，积极探索流转市场管理机制，合理分配流转收益，构建集体建设用地基准地价体系，因地制宜，探索符合贵州省的集体建设用地发展模式。

关键词：农村集体建设用地流转;实地调研;问题;对策建议

中图分类号：F321.1           文献标识码：A           DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.04.006

Abstract：In order to promote the development of rural collective construction land transfer in Guizhou province orderly and efficiently， the research taking Guizhou province for example， analyzed current situation and current of the transfer of rural collective construction about subject， form， scale， price， income distribution and willingness of peasants with field investigation， questionnaire survey and statistical analysis method in Guizhou province， and use it as the base put forward countermeasure and suggestion for promoting the transfer of rural collective construction effectively in Guizhou province. Current situation show that： （1） farmers transfer willingness is strong; （2） the forms of transfer and the subjects of transfer is diversified; （3） recessive and unordered transfer is universal， and the disordering phenomenon is serious; （4） the transfer parcel is fragmentized， small-scale and regional differences; （5） the forms of transfer income distribution is differences and similarities， and there is short of pricing standard of transfer. In practice， there exist many problems， including that： lacking of specific policy norms and the rural collective construction land development mode accord with geographical features， breeding the phenomenon of illegal use of land for the transfer interest， the transfer market management is perturbed by the recessive and unordered transfer. Then， suggesting that： quicken up the rural collective construction land transfer institutional construction， the rural collective construction land growth will have to be strictly controlled， exploring the transfer market management mechanism actively， to fairly collocate the profit of transfer， building fiducial land price system of rural collective construction land， exploring the rural collective construction land development mode accord with Guizhou province.

Key words： rural collective construction land transfer; spot investigation; problems; countermeasure and suggestion

农村集体建设用地总量巨大，作为建设用地中的重要组成部分，对缓解建设用地供需矛盾具有重要作用，但农村集体建设用地资源大都利用粗放、布局散乱、土地闲置，造成大量建设用地资源浪费[1]，随着城镇化、工业化的快速推进，建设用地的需求不断增大，急需采取相关措施盘活农村集体建设用地，农村集体建设用地流转便是盘活的有效手段之一。总体上看，农村集体建设用地流转确实给建设用地市场注入了新的活力，表明了农村集体建设用地流转将是农村土地使用中的必然趋势[2]。各地对农村集体建设用地流转进行了一系列有益的尝试，取得了一定的成效，如贵州省湄潭县的公开拍卖和有偿退出，江苏宜兴的年租制，湖北沙洋的招、拍、挂，四川郫县的“一揽子”等建设用地流转的探索[3]。

然而，由于目前缺乏规范具体的农村集体建设用地流转政策和管理办法，以及隐形市场的大量存在[4]，导致国家、集体和农民个人的权益受到不同程度的损害，耕地保护和基本农田建设也受到一定程度的影响。为了解决这一问题，诸多学者对农村集体建设用地流转课题进行大量研究，内容涉及流转驱动力与影响因素分析[5]、流转模式[6]、流转收益分配[7]、流转价格[8-9]、农民权益[10]、流转潜力估算与评价[11-12]、流转资源配置[13]、隐性流转[14-15]等方面。农村集体建设用地流转的多角度研究，对完善农村集体建设用地流转政策和管理办法具有重要意义。但是，鲜有关于贵州省农村集体建设用地流转的相关研究。为了积极推动贵州省农村集体建设用地流转工作有序、高效开展，笔者通过对贵州省9个市（州）、15个县（区）、39个村（街道、社区）展开实地调研，对贵州省农村集体建設用地流转的现状和存在问题进行探讨，提出对策建议，以期能为贵州省农村集体建设用地流转工作提供相关的决策参考。

1 研究区概况和数据来源

1.1 研究区概况

贵州省位于我国西南部云贵高原的东斜坡上，地貌以高原、山地居多，山地和丘陵占总面积的92.50%，岩溶地貌发育典型，喀斯特地貌面积达61.90%，贵州省可耕作的土地资源稀缺、土壤贫瘠、农业投入产出低。根据贵州省2013年土地利用现状变更调查，全省土地总面积1 760.99万hm2，农用地1 479.36万hm2，占土地总面积的84.01%，建设用地62.56万hm2，占土地总面积的3.55%，未利用地219.07万hm2，占土地总面积的12.44%;土地利用率为87.56% 。2014年，全省城镇人口占常住人口比重为47.52%，比2017年增加1.50%，城镇化率不断提高，农村人口总体呈下降的趋势。

1.2 数据来源

采取分层抽样与随机抽样相结合的方法，兼顾全面性与典型代表性，随机选取贵阳市花溪区和乌当区、六盘水市盘县、安顺市关岭布依族苗族自治县、毕节市金沙县、黔西南布依族苗族自治州兴义市、黔东南苗族侗族自治州麻江县、三穗县，典型抽样选取遵义市湄潭县和桐梓县、铜仁市德江县、松桃县、石阡县和思南县、黔南布依族苗族自治州瓮安县，共9个市（州）、15个县（区）、39个村（街道、社区）（图1），于2012年从农村集体建设用地流转政策制定、政策实施和政策效果3个方面，采用访谈和问卷调查相结合的方式展开实地调查，获取流转主体和流转方式、不同利益主体对农村集体建设用地流转意愿、规模、收益分配、价格、缔约等方面的数据和资料。

调研对象包括农民、村集体、国土部门、政府部门和企业，调研方式采用入户访谈和问卷调查相结合的方式，发放问卷共400份，收回有效问卷375份，有效回收率为93.75%（表1）;其中，农民是问卷调查的主体部分，受访农民的年龄集中在25～60岁，比例为90.56%（图2），该年龄段的农民在家庭中具有决策权;68.65% 的受访者为男性，男性作为农村主要劳动力，所表达的意愿和意见具有较强的代表性。

2 贵州省农村集体建设用地流转现状

2.1 流转意愿较强

根据调研，当问及是否有意愿进行存量剩余农村集体建设用地流转时，85.25%的农户表示愿意进行流转，表明农民有较强的流转意愿。愿意进行流转的主要原因是能获得收益;不愿意进行流转的原因是流转收益低、不便于管理、易发生矛盾纠纷以及对农村集体建设用地流转政策不了解、不敢尝试等。

2.2 流转主体多元，流转形式丰富

贵州省农村集体建设用地流转包括公开流转和农户自发、私下隐性流转，公开流转主体以村集体联合乡（镇）政府为主导，农户自发、私下隐性流转主体以农民个体为主。根据农村集体建设用地所有权和使用权关系的不同，集体建设用地流转可分为初次流转和再次流转[16]。贵州省农村集体建设用地以再次流转为主导，占78.43%（表2）。

由表2可知，贵州省农村集体建设用地流转形式以出租为主。以桐梓县九坝镇为例，该镇在政府引导下，打造乡村特色旅游，农户自建乡村旅馆，夏季短期出租床位获取收益，据不完全统计，全镇已登记乡村旅馆约350家，床位1 300多个，成为省内以出租方式流转农村集体建设用地的代表。其次是作价入股联营，在旅游景点周边等区位较好的地区，农户将一定年限的农村集体建设用地使用权让与开发商，由开发商出资将农民房屋改建或新建成乡村旅馆、景区酒店等进行经营收益，年限期满后集体建设用地使用权归还农户。

2.3 自发隐性流转普遍，流转无序化现象严重

根据调研，贵州省农村集体建设用地流转主要是农民自发形成的宅基地隐性流转，87.43%的受访者表示曾经或正在流转宅基地。流转中“隐性”的判断依据是：是否违反土地利用总体规划，是否改变土地用途，是否流转给法律规定之外的使用权利主体等，是否存在审批程序违法、流转程序失范、利益分配不均等现象[14]。而贵州省农村集体建设用地隐性流转的归因包括流转程序失范、改变土地用途等，造成这一现象的原因包括2个方面：一是贵州省农民宅基地权属不明晰，农户对宅基地确权意识薄弱、重视度不高，修建住房比较随意、缺乏相关合法手续。调研显示，38.53% 的农户未办理宅基地使用权证，少部分农户宅基地只拥有建设许可证;二是流转缔约方式以口头缔约为主，正规书面缔约方式较少，部分农户即便有书面缔约也并不规范。

2.4 流转规模不集中、规模小、区位差异明显

贵州省由政府、村集体引导进行公开流转的乡镇企业用地，流转规模相对较大，但开展地区并不多。由农户自发、私下进行的隐性流转，流转规模较为分散，单宗规模小、数量大，流转方式包括以房带宅基地买卖和以房带宅基地出租。根据调研，总调研农户中有10.38% 的农户采用以房带宅基地买卖流转，总面积达6 720 m2;以房带宅基地出租具体分为3种类型：第一类是乡村旅游带动的短期出租;第二类是施工建设带动的长、短期出租，指因城镇开发建设或项目施工，所带来的外来务工人员租赁农户房屋的现象;第三类是外来經商者租用当地农户房屋，该类型在调研区中普遍存在，数量较多、面积较大。

根据调研，总体上，在经济发展水平较高和区位条件较好的地区，农村集体建设用地流转规模较大，反之，则较小。但是，在城乡结合部和生态环境良好的偏远农村地区，农村集体建设用地流转规模也相对较大。

2.5 各地区流转收益分配方式存在差异，缺乏流转定价标准

贵州省农村集体建设用地流转收益分配方式各地存在差异，收益分配标准差异大。初次流转收益分配以农村集体建设用地所有权人为主，政府进行一定的收益分享，县级和乡（镇）级所占收益分配比例较高，如思南县、德江县、石阡县的县级收益分配高达60%以上，只有少部分地区村（组）收益分配比例高，如湄潭县农村集体建设用地出让收益高达90%归村集体经济组织所有（表3）。

再次流转收益分配主要针对增值收益分配，分配对象以农村集体建设用地使用权人为主。贵州省大多数地区未对再次流转收益分配方式进行规定和说明，调研区中仅有湄潭县做出相关规定，湄潭县根据农村集体建设用地流转使用权人的不同进行收益分配，属于村集体经济组织管理使用的农村集体建设用地流转土地收益金全部归村集体经济组织所有，而属于农民、企业、单位管理使用的农村集体建设用地流转土地收益金的80%归原使用者，20%归村集体经济组织;湄潭县针对划拨方式的宅基地转让收益分配也有详细的规定，农民宅基地面积大于170 m2的，村集体参与收益分配（表4）。

调研区中大部分地区未对农村集体建设用地流转进行定价规定，仅有12.77%的地区对集体建设用地流转作了简单的规定，但各地规定标准不一，差异巨大，如湄潭县仅提出集体建设用地使用权流转价格不得低于该地块的基准地价或评估价;德江县和思南县规定集体建设用地出让收益按照统一年产值标准和区片综合地价标准的0.5～1.0倍计算。

3 贵州省农村集体建设用地流转存在问题

3.1 制度建设滞后于实践，缺乏具体政策和规范

相较于城镇国有土地详尽的管理制度和规范，农村集体建设用地流转的制度建设是十分薄弱的。贵州省诸如湄潭县、德江县等地区在缺乏具体集体建设用地流转政策和规范的背景下，先行开展了集体建设用地流转探索的实践，由于缺乏合理的管理办法和依据，导致集体建设用地流转管理的混乱。流转方式以出租为主，但是，依据法律规定农村集体建设用地是不允许出租的，而相关法律对非农建设用地流转的条件、用途、权益、程序等又无明确规定说明，使得交易安全得不到保障。

3.2 流转利益滋生违法用地现象，耕地保护受冲击

农村集体建设用地流转存在违法用地现象，耕地保护受到威胁。根据调研发现，很多地区存在一户多宅、占地面积超标等现象，尤其在房屋租赁市场较活跃的城乡结合部，违法建房、超标准用地等行为较多，甚至有未经批准占用耕地用于非农建设的情况;另外，部分村集体借土地整理折抵、城乡建设用地增减挂钩等名义，盲目扩大建设用地规模。主要是原因包括2个方面：一方面是贵州省农村人均知识水平相对较低，农民对流转政策不够理解，耕地保护意识淡薄;另一方面是贵州省属于经济欠发达地区，大部分农民期望通过农村集体建设用地流转获取收益。

3.3 隐形流转扰乱流转市场，亟需建立流转市场管理机制

农村集体建设用地隐性流转主要是农民宅基地流转，存在大量农户宅基地确权、颁证手续不完善、流转无序化、确权意识薄弱，农户宅基地流转缔约方式不规范等问题[17]。集体建设用地流转导致市场失灵与政府失灵同时存在，现行的土地市场制度无法适应当前管理所需[18]，亟需进行合理调控，建立集体建设用地流转市场管理机制。

3.4 集体建设用地流转地块破碎，欠缺符合地域特点的用地发展模式

贵州省地貌以山地和丘陵为主，这一客观原因直接导致了农村集体建设用地流转的地块破碎分散，流转规模小，区位差异大等特点，目前欠缺针对这一地域特点的集体建设用地发展模式，若为了短期经济利益而盲目、无序流转农村集体建设用地，不但不能保障长期效益的获取，反而对农村土地资源和自然环境保护造成威胁。

3.5 流转收益分配关系有待规范，定价标准有待明确

农村集体建设用地流转收益分配环节存在问题集中体现在3个方面：一是已制定流转收益分配相关规定的地区没有明确说明收益分配由谁分配、二次流转如何分配等问题，针对税收环节也无具体说明;二是农村集体建设用地流转收益分配和基准地价目前尚无具体标准，贵州省农村集体建设用地流转收益分配方式和定价机制各地异同，部分地区甚至没有相关规定;三是集体建设用地产权不明晰、农民的权利意识薄弱、流转过程不透明、公开。从而导致不法分子通过暗箱操作，将部分集体建设用地流转收益收归囊中，使国家、集体和农民个人的利益造成损害。

4 贵州省农村集体建设用地流转对策建议

贵州省农村集体建设用地流转由于受到自然地貌形态和经济发展水平的双重影响而形成特殊的性质。从流转意愿来看，农民具有较强的流转意愿。从流转主体和流转形式来看，流转主体多元，以乡（镇）、村集体经济组织和农民个体为主，流转形式多样，以出租和作价入股联营为主。农村集体建设用地公开流转的地区并不多，还处于探索阶段，而存在大量缺乏法律保障和规范的隐性流转，导致农村集体建设用地流转无序化严重。从流转规模来看，流转规模小且分散，因经济发展水平和区位等条件的不同而存在差异。从流转收益分配和价格来看，流转收益分配方式各地区标准不一，缺乏具体定价标准。在当前城镇化快速发展的背景下，农村集体建设用地流转是顺应发展的必然选择，为了实现贵州省农村集体建设用地流转规范化和有序化，提出以下对策建议。

4.1 加快集体建设用地流转制度建设，规范流转管理

贵州位于我国西部地区，发展相对滞后，更加期待土地制度的改革。应加快集体建设用地流转制度建设，以填补集体建设用地流转在政策方面的空缺，解决现行政策对集体建设用地流转的限制，规范集体建设用地流转管理。首先，政策制定具体以现行法律、法规为基础，结合各地集体建设用地流转试点实践反馈，划分为3个层次5个级别，即国家层次进行统筹指导，区域层次的省（区）级因地制宜规划安排，地方层次的县（市）级结合实际具体执行;其次，流转要以充分尊重农民、村集体、企业政府和部门的意愿和保障农民权益为基础，推进农村集体建设用地流转;最后，在集体建设用地流转中要充分发挥市场规律的作用，避免市场失灵和政府失灵而产生的流转混乱和价格扭曲等系列问题。

4.2 严格控制农村集体建设用地增量，切实保护耕地

地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制，严格落实土地用途管制制度。土地执法监察部门加强监管力度，对违法用地现象及时查处并给予相应处罚。此外，在开展农村集体建设用地流转工作之前，对当地农民进行农村集体建设用地流转相关知识的普及，提高耕地保护意识。

4.3 探索流转市场管理机制，统一城乡建设用地市场

规范流转市场的前提是进行明确集体建设用地产权，应加快推进集体建设用地确权工作;其次是规范集体建设用地公开流转， 抑制隐形流转，探索流转市场管理机制：一是鼓励以招、拍、挂等公开、公正的方式流转集体建设用地，并注重打造示范效应;二是利用互联网等现代手段，建立公开交易平台和信息网络，实现流转信息透明化;三是由行政部门牵头成立土地评估、土地融资等流转中介机构，及时搜集、统计、分析和预测集体建设用地流转的供需状况、市场价格等信息资料，利用信息网络进行公布;四是成立流转市场监督管理部门，实现农村集体建设用地流转工作规范化、有序化、开放化发展。

4.4 因地制宜，探索符合贵州省的集体建设用地发展模式

以土地利用总体规划为前提，探索农村集体建设用地发展模式，编制相应农村集体建设用地利用规划，细化集体建设用地用途。贵州省农村集体建设用地流转的地块破碎分散、流转规模小及区位差异大等特点，要求贵州省不能为了经济利益而盲目、无序流转农村集体建设用地，而是要以保护土地资源和农村自然环境为前提，制定农村集体建设用地流转用途和合理规划方案，因地制宜探索贵州省地块破碎分散、规模小的集体建设用地发展模式，实现集体建设用地流转可持续发展。

4.5 合理分配流转收益，构建集体土地基准地价体系

集体建设用地流转收益分配坚持公正与统筹兼顾的原则，维护国家、集体和农民个人三者的利益。具体包括：一是流转收益分配由地方层次的县（市）级进行指导分配;二是明确县、乡（镇）和村（组）三级分配主体的分配上限，不宜过高;三是制定集体建设用地流转交易过程中的纳税机制;四是制定集体建设用地流转后农民的生活保障方案;五是针对再次流转产生的增值收益应按规定交纳各项税费。农村集体建设用地流转基准地价体系可以参考城镇国有土地基准地价和农用地基准地价，结合土地估价的原理与理论进行构建。

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