国务院用地审批权下放将加速营商环境优化

牟伟 于磊

国务院近日下发《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号，以下简称《决定》），决定大幅下放用地审批权。自然资源部随即出台文件，几乎同步下放建设用地预审权。

1依法放权，依规行政

《决定》共3条，但内涵丰富。前两条看似简单，实际从法律法规角度分析则完全不同。

新修订的《土地管理法》第44条第3款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;第4款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

《决定》第1条明确规定了，国务院将这些内容下发给各省、自治区、直辖市，可以清晰看出是依照《土地管理法》明确可以授权的范畴。

《决定》第2条将《土地管理法》第44条第2款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第46条第1款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收审批事项，国务院委托北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个省和直辖市。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

实际此内容就已经超出新修订的《土地管理法》明确授权的范围了，但《决定》描述也很清晰，这个做法是试点，和第1条全面实施不一样。

2与改革趋势完全契合

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作会议，首次提出了“放管服”改革的概念。2016年《国务院关于印发推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》明确要持续简政放权，继续深化行政审批改革，深入推进投资审批改革，优化政府服务，提高政务服务效率，加快推动形成更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境。2019《优化营商环境条例（草案）》出台，把营商环境上升到一个前所未有的高度。

用地审批是我国土地管理的一项基本制度。原《土地管理法》严格规定用地审批权限和程序，在新增建设用地从严从紧、严格保护耕地等方面发挥了十分重要的作用，在以前历史时期效果明显，但用地审批周期较长已经不能适应当前经济社会发展的需要。

严格控制土地性质转换、基本农田是“红线”“高压线”等，历来是各级土地管理部门的一贯思路，加之法律法规的不完善不清晰，难以从根本上解决用地审批周期长等问题。

首先来看国务院试点选点的8个省市，4个直辖市暂且不说，广东、浙江、江苏都在珠三角区域、长三角区域，是目前我国经济发展最快的两个区域，而安徽则是联产承包责任制试点小岗村所在省，目前长江三角洲城市群发展规划中安徽的合肥、芜湖赫然在列。

2018年，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。我国各地发展不平衡，有些地区虽然经济发展较好，但耕地后备资源严重匮乏，而有些地区虽然耕地资源丰富，但经济发展较为落后，统筹安排，既保证耕地少的省份经济持续发展，又以出售占用耕地补偿指标的方式带动脱贫致富。办法虽好，但审批权并未下放，跨省操作难。长三角和珠三角经济发达区域的土地综合利用，效能并未得到完全释放。

很多时候，由于统筹力度不够，程序繁杂，审批时间长，很多企业在项目落地时受各种制约，现在作为试点省市，增加了省级决定权，估计会让这些区域的土地加快转化为生产力，释放出更大能量，助力产生新的经济增长速度。

3从中可窥未来营商环境

放权必须彻底。《决定》最后要求自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率;要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查。

政府与市场之间的边界一直以来不够清楚明了，深化经济体制改革的核心，就是要处理好政府和市场之间的关系，政府部门该放的权一定要放足、放到位，该管的事一定要管好、管到位。“双随机一公开”被通知明确要求，就是为了深化简政放权、放管结合、优化服务改革。

管理必须到位。《决定》明确，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。

仔细阅读会发现《决定》没有对建設用地规模“松绑”。审批权下放，重在调整布局，提高效率，而非用地规模增加。审批权限下放后，实际上压实了地方政府耕地保护的责任。过去由国务院审批的项目，一定程度存在着地方组件不认真、把关不严格的情况。现在权力给了地方，责任也给了地方，不按规则审查，将承担责任和后果。

权责一定对等。十九届四中全会和中央经济工作会议提出“赋予省级人民政府更大用地自主权”后，国务院3月12日做出《关于授权和委托用地审批权的决定》，将新法规定可以授权的两项审批事项一次性授权给各省区市人民政府。同时，将国务院仍然保留的审批事项，通过试点的方式，委托给部分省级政府行使。此次明显基于权责对等，权力设置与行权能力相当的原则，权力配置应该说更加合理，行权的效能得到了更大的提高。作者简介：牟伟、于磊，日照市房产管理服务中心。