财政补贴下的城市公共交通票制票价分析

张悦

摘要：城市公交的票价问题一直以来都困扰着运营企业和政府兩方。我国长期以来实行公交低票价的策略，但是苦于政府财政负担过重，近年来不得不考虑提高公交票价，但是票价提高之后，政府的财政压力并没有明显减轻。本文认为运营企业的盈利与否跟公共交通的盈利模式息息相关，因此提出建立“公交都市”的理念，以公共交通的发展带动周边地区的发展，即“公共交通+物业”模式。在该模式下，运营企业将不再以票价收入为主要收入来源，大大缓解了政府的财政负担，同时有助于建立城市一体化公交体系。

关键词：财政补贴;票价;公益惠民;TOD模式;PPP模式

为大力发展公交优先的出行战略，我国政府长期以来实行公共交通低票价的政策，票款的微薄收入远远不及公交企业的运营成本，因此政府的财政补贴成为公交企业赖以生存的救命稻草，但长此以往不仅会降低公交企业的积极性甚至极有可能使得运营企业长期亏损，给政府造成过重的财政负担。本文认为上调票价、更改票价结构等方式并没有在根本上解决公交企业的难题，若想打破现状还需从一定程度上改变当前政府主导性质的公共交通经营盈利模式。

一、公共交通票价现状分析

对于公共事业的定价问题，像交通运输行业，多数学者认为其具有一定的社会公益性，特别是像城市公共交通，需要为城市居民提供基本的出行服务，因此其定价方式以社会福利最大化为目标，采取边际成本定价的方式。但是边际成本定价方式使得运营企业的短期利润为零，没有办法弥补企业的亏损，所以公交企业只能依靠政府的财政补贴不断维持其正常运营[1]。

以北京市为例，2014年调整公共交通票价之前，刷卡坐公交车只需要4毛钱，乘地铁一站到底只需要2块钱。北京市如此低廉的票价使得许多城市望尘莫及，但是北京政府对公共交通的补贴亦十分高昂，2010年北京政府对地面公交、轨道交通补贴共计135.3亿元，2012年这一补贴甚至达到了175亿元。由于政府财政负担过大，2014年底北京市公交执行新价格，地面公交采用计程票制，10公里（含）内2元，每增加5公里以内加价2元，公交调价之后北京政府及公交企业才稍得喘息，但政府仍需付出较高的补贴金额。其他城市的地面公交大部分都是执行单一票制，例如重庆地面公交统一价格2元，轨道交通则是采用里程计价、递远递减的票制，最低2元最高10元。由于目前城市对于轨道交通的需求正在日益增长，轨道交通线路正在不断扩张，政府的财政补贴远不足以支撑企业庞大的运营成本。

根据北京市交通委的数据，2014年票价上调之前轨道交通的单人次成本约3.34元，调价后每人次收入约4.3元，企业运营收入明显增加，但是政府仍然需要补贴其收入的50%左右[2]。由此可见，票价上调并没有在很大程度上减轻政府负担，并且如果仅仅依靠调高票价提高企业的运营成本会与公共交通的公益性本质背道而驰，有违政府大力发展公共交通的初心。

观察图1，北京市运价调整后政府补贴金额并没有大幅减少。政府对于公交企业采用差额补贴的方式仅仅是解决了燃眉之急，并不是长久之计。政府的财政补贴对于运营企业不仅没有起到激励的效果，甚至可能会使运营企业与政府进行博弈以期获得高额的财政补贴，长此以往，运营企业甚至会丧失节约成本、提升服务质量和运营效率的积极主动性[1]。

二、调整票价需平衡财政补贴和公益惠民

公共交通本就属于公益性事业，市民乘坐公共交通出行可以减少驾车出行，有利于缓解市区道路交通的拥堵问题和汽车尾气排放引起的环境污染问题。虽然新能源汽车行业势头正劲，但是新能源汽车的充电停车问题仍会成为未来一段时间的主要困扰，因此大力发展公共交通在近期甚至未来很长一段时间都会是促使市民绿色出行的重要举措。如果政府只是从提高运营收入的角度提高票价，反而会影响公共交通票价的低廉惠民，部分市民甚至会从出行成本角度考虑选择驾车通勤。

2014年北京市票价上调后，大部分市民表示支持，但是仍有少数人反对。支持票价上调的原因是公众认为票价上调后会使地铁内人群不至过于拥挤，提供一个较为舒适的乘坐环境，而反对票价上调的原因则是对于一些通勤距离较远的市民，在票价上调之后，公共交通低廉快捷的优势与驾车出行相比没有那么明显。

从整个公共交通行业的长期发展来看，提升票价的目的不是为了缓解高峰时段的拥挤，能否让公共交通有更好的可持续发展才是主要目的。对政府而言调整票价可以降低政府补贴和财政负担，但更重要的是，应该通过调整票价来提升公共交通的总体服务水平，不至于使公共交通在调整票价后流失一定量的客户群体。调整票价目的在于优化配置资源，提升运营服务水平，因此调整地铁票价的同时，更要着眼于积极改善以轨道交通为基础的一系列运营服务，包括进一步增加运力、缩短发车间隔，改善候车环境等环节[3]。

平衡财政补贴与低价惠民一直是十分关键的因素。如何做到这一点将是公共交通行业长期以来讨论探索的话题，达到两者的平衡一方面需要考虑公民的实际收入水平，另一方面要考虑政府的财政负担能力，此外，还可以提高公共财政的使用效率，让市民看到票价上调后公共交通整体服务水平的提高。如果能够加强公交管理水平，提高整体素质，便可以让公共财政发挥更大价值，公交车票想调整价格就必须让公众看到财政补贴的使用效率也在逐步提升。如果公交公司不能在提高财 政补贴的使用效率上作出足够努力，完全依靠涨价来减轻财政负担也不可行[4]。

三、公共交通应着眼发展TOD和PPP模式

政府的财政补贴并不是公交企业维持生计的长久之计，企业的运营成本不断提高，而运营收入即使是在调价之后也并不能使企业获利。如果公共交通线路在建设之初便能够考虑周边用地对于公共交通的重要性，那么票价收入就不会再是公交企业的主要来源，以公共交通为导向的开发模式将是运营集团盈利的最佳途径。

北京上海广州等一线城市已深患“大城市病”，我国大城市公共交通发展从根本上还是要着眼于建立有利于公共交通发展的城市发展模式，即建立“公交都市”。“公交都市”模式指公共交通的发展将会带动其临近区域商业物业的开发，因此可以以公共交通的发展带动城市的整体发展，大力发展公共交通为导向的开发模式即TOD模式，同时注重城市公共服务资源的均衡配置，减少主城区的交通压力[4]。

众所周知，香港地铁是全世界最赚钱的公共交通系统，不仅不需要政府补贴，反而能够盈利。香港地铁公司遵行的正是这样一种TOD发展模式，它的盈利一多半来自于地铁上盖的物业开发，物业租赁和管理。在地铁车站建成之后，旁边的地价会因为交通方便而提升，如何去回收增加额外的效益是一个很好的课题，香港地铁公司采用轨道交通+物业的模式来回收这个价值，地铁周边土地的物业开发、租赁获得的收入是香港地铁的主要盈利来源。

在建设一条新线路的时候，香港政府先做规划，然后做可行性研究，找出资金缺口。然后港铁公司开始参与，找出一些地块，这些地块政府给港铁开发，政府会测算其将来能够得到的利润，并且这个利润要能够填补地铁建设的资金缺口。在这种PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作模式）下，香港地铁无需政府投入资金、补贴运营或者担保贷款。

北京地铁四号线和深圳龙华线项目正是港铁公司与内地政府合作建设的成功案例。北京地铁四号线是国内首条以公私合营模式（PPP）建设的地铁线路，享受不到政府的财政补贴，30年内完全“自负盈亏”。香港地铁盈利的两个法宝是按里程计费的票价和站内商业开发，这两点在北京都是行不通的，因为4號线服从于政府统一的2元票价，而且站内禁设任何零售商业设施，因此京港地铁公司通过从事广告、通信等商业经营取得相关收益[5]。即使近年来四号线的运营状况仍为亏损，但是4号线就广告通信方面获取的收入明显比其他线路高，这对于内地公共交通盈利模式的建立有着重要的参考价值。

深圳龙华线在建设前期规划阶段时，港铁公司不仅仅是考虑了轨道站旁边的优化，实际上是把整个区域，整个交通网络，怎样跟公交车接驳，绿地、教育、医疗、公共用地等，都进行了完全统筹地考虑， 而这也是深圳项目成功的关键[5]。公共交通建设的PPP模式不仅能够有效缓解政府的投资压力，还有利于实现公共交通行业投资和运营主体多元化突破，继而提高运营企业的积极性。

由此可见，公共交通建设的TOD模式在缓解政府财政负担的同时有助于打造公交站点，以公交车站为中心引领构建公交社区，以公交建筑引领车站综合开发，使公共交通更为便捷，具有明显的优势。

参考文献：

[1]徐明睿. 公共交通财政补贴模型的分析与应用[D].北京交通大学，2018.

[2]肖翔，肖雪悦，姜钰羡，李晓月.北京市轨道交通财政补贴模型研究[J].都市快轨交通，2018，31（02）：39-44.

[3]王恒.“公交都市”应平衡市场与公益[N].中国经济时报，2014-10-17（002）.

[4]孙伟川.缺乏合理规划 公交票制 补贴与惠民难平衡[J].商用汽车新闻，2014（Z1）：1.

[5]香港地铁为何年盈利百亿 内地想复制还有不少困难[Z].https：//www.sohu.com/a/25505190_114984.2015-08-03.

[6]徐丽群.如何给公共交通定票价 [N].东方早报，2015-05-26.