应急保障行动中的财务保障问题探析

王蕾 惠亚楠 孙阳

[摘 要]充分发挥我国应急管理体系的特色和优势是新时代应急管理理念的重要体现。近年来，为应对多种自然和社会的安全威胁，军队频繁执行应急保障行动。打牢应急保障行动中的经济基础，切实解决应急保障行动中的财务保障问题，对提升应急保障能力具有十分重要的意义。基于此，本文就应急保障行动中财务保障在指挥协调、预案设计、资金供应等方面存在的问题进行探析，并提出相应对策。

[关键词]应急保障行动;财务保障;应急管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.12.014

[中图分类号]E232[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）12-00-02

0     引 言

新时期我国各类事故隐患和安全风险交织叠加，影响公共安全的因素日益增多。现阶段，我国国家安全具有复杂性、多样性的特点，军队职能任务不断拓展，军队执行应急保障行动日趋频繁。习近平总书记在中央政治局第19次集体学习时强调，充分发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系现代化。因此，在应急保障行动中，如何提供精确、高效的财务保障，既是军队执行应急保障行动的重要内容，也是军队面临的一项十分紧迫的现实课题。

1     应急保障行动中的财务保障

1.1   应急保障行动

应急，即为应对突然发生的需要紧急处理的事件，其中，包含两层含义：客观上，事件是突然发生的;主观上，事件需要紧急处理。大体上突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。而各类突发公共事件又按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。2019年底爆发的新型冠状病毒肺炎疫情属于突发的公共卫生事件，全国31个省、自治区均启动了Ⅰ级响应。顾名思义，应急保障行动指面对突发紧急事件，为满足应急管理、指挥、控制、救援提供的组织、系统以及资源保障。同时，由于事件的突发性，往往会在极短时间内造成大量人员伤亡或基础设施破坏，给应急保障行动带来巨大挑战。因此，应急保障行动的综合性较强，涉及范围广，包括衣食住行医、供救运修等重要内容。部队在执行应急保障行动时，既要保障部队行动，又要对社会实施救援。比如，面对交通、通信、电力和其他设施设备大面积毁损，短时间得不到保障支撑和后续支援的严峻形势下，必须克服种种艰难险阻，保证部队上得去、救得下、供得上、防得住、吃得上、行得通。

1.2   应急保障行动中的财务保障

财力是确保应急保障行动顺利完成的物质基础。在市场经济条件下，要使国家财力转变为军事财力，进而转化为战斗力。在转化过程中，只有把国家财力转化为军事财力，通过分配与交换，把军事财力转化为战争物质，才能形成战斗力，转换的关键就是财务保障。《中国人民解放军军语》对财务保障的定义是：为满足军队作战、建设和生活需要，軍队财务部门在经费方面实施的保障，包括经费请领、分配、划拨、结算、支付等，是后勤保障的重要组成部分。应急保障行动中的财务保障，即在应急保障行动中，从财力上保障军队作战需要采取的一系列组织措施，以资金的形式进行的经费筹措、供应、使用与管理等一系列经济活动及其体现的经济关系。在执行应急保障行动时，物资紧急供应、食品紧急输送、工程紧急修建、灾民紧急安置、伤员紧急救治和基础设施紧急恢复等几乎每一项任务的背后都涉及资金拨付和使用。且由于应急保障行动突发性强的特点，应急保障行动中的财务保障具有节奏快、任务急、时限性强、经费消耗集中的特征。

2     应急保障行动中财务保障存在的问题

财务保障，资金先行。部队执行应急保障行动时，只有进行不间断的资金供应，才能确保财务保障不断供、不误事。然而从近年来部队参加应急保障行动及相关演练的情况看，财务保障暴露出不少问题。

2.1   财务保障指挥协调不顺畅

参加应急保障行动的人员构成复杂，既有队属力量、各军兵种力量，又有地方保障力量，因此部队在进行财务保障时难免存在条块分割和力量分散的问题。随着军改落地，我军已经协调好建制内的力量，基本能够实现联勤保障，但建制外的协调尚未成熟，特别是军地财务保障力量之间，牵涉关系众多、协调内容繁杂，缺乏稳定顺畅的沟通，军地资源统筹上存在问题较多，比如，一些可以共用的资源在重复建设、应急保障力量重复配置等，大大增加了财务保障的成本。

2.2   经费监管责任不到位

应急保障行动的展开，每一步都离不开经费保障。以医疗救援行动为例，从医疗救治、前接后送、卫生宣传、器材补充、人员生活费保障等，到处都涉及经费开支，而突发事件的不确定性也使经费项目难预算，经费开支难以按计划进行。目前来看，部队项目经费的请领、划拨、使用，基本都能按照财务报批手续进行。但是对于经费监管，包括从受领任务开始到任务展开、任务结束的全过程，还不能完全落实监管职责。有些部队医院在执行医疗救援任务时，不能严格落实战备储备金制度，经费保障呈现边组织、边筹措、边供应的局面，经费监管存在较大的漏洞。

2.3   财务保障预案针对性不强

应急保障行动是应对突发的、危急的社会公共安全事件的保障行动，时间紧、任务重，平时的财务保障方案并不能适应这一特点。多次应急保障行动中都暴露了财务部门反应不够迅速、财务保障预案不够精确的问题。有的单位把财务保障方案当作“万金油”，不能适时进行调整。一般而言，基于应急响应的特点，制订的财务保障方案应该优先满足一线人员的需求，比如，汶川地震抗震救灾行动的一线人员就是部队官兵、公安民警和医护人员，而抗击新型冠状病毒肺炎疫情的一线人员则是医护人员、基层官兵以及各类社区工作人员，也就是人们常说的G端。财务保障要优先满足G端的需求，切忌主次不分，重点方向不突出。那些针对性、适应性不强的财务保障方案不仅会浪费大量的财力、物力，还会增加随机性开支，影响财务保障的质量。

2.4   经费保障渠道单一

应急保障行动中的经费保障以非现金结算保障为主，一般依托地方金融网络进行划拨支付。但是在具体执行应急保障行动时，许多临时性的应急保障任务具有不确定性，比如，临时转换保障地點、基础设施被破坏或银行网点不具备营业条件等，无形中加大了财务保障的难度。特别像舟曲特大泥石流灾害和玉树地震后，灾区50千米范围内无可正常营业的银行，加之道路阻塞等原因，经费保障难以持续发挥医疗救援效能，对财务保障提出了更高的要求。在这种复杂多变的情况下，依靠单一的经费保障渠道显然无法满足部队的需求。如何在社会主义市场经济体制的要求下，拓宽经费保障渠道，充分发挥财务保障效能，是军队急待解决的问题。

3     加强应急保障行动中财务保障的对策

3.1   建立“一元化”的指挥体系

应急保障行动参加军兵种多，发起突然，准备时间短，要在短时间内搭建财务保障运行体系必须有权威、精干、高效的指挥，可以统一后方组织，为统一安排财务保障工作提供保证。因此，在具体进行财务保障时，必须明确指挥关系，理顺纵向和横向关系，按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求，合理划分相关职责，提高财务保障效率。这就要求下级部门加强与上级部门的沟通，及时请领经费，合理安排使用，主动汇报财务保障情况;而上级也要加强对所属部队的内部协调，及时通知所属部队申报财务保障计划，及时发放资金，随时掌握所属部队的经费使用情况，按照“源头控制，过程监督，严格结算，审计监督”的原则，加强财务监督，确保经费落到实处。为抗击新型冠状病毒肺炎，军队抽组医疗队员赴武汉救援，就是以联勤保障部队牵头进行的财务保障，联勤保障部队组织财务人员赴地方医院对接财务保障需求，指导各医院依法依规建立独立财务运行机制，开立临时专用子账户，拨付启动运转和疫情防控资金，并跟踪审计资金使用情况，确保经费高效、阳光运行。

3.2   畅通军地协调运行机制

应急保障行动需要动员全社会力量，实现军队、政府、各类组织、社区、公民共同参与和相互合作的局面。军地之间要加强沟通，优势互补，协调可以共用的资源和力量，最大限度地减少各自的薄弱环节，避免重复建设、资源闲置。财务部门要根据《中华人民共和国国防动员法》完善好各项财务规章制度，明确相关职责、任务、程序和义务，提供法律支撑，为财务保障体系的协调运行提供制度基础。充分掌握受灾地区金融机构的分布情况和营业网点，积极协调银行，协调搭设网银支付系统，明确各类突发事件的保障条款，细化保障时限、保障流程、人员、应急措施等。搭建军民融合的财务信息共享平台，以财务保障军地协调内容为依据，在财务保障的各个时间节点建立安全的信息传递网络，及时更新信息，畅通通联渠道。

3.3   建立完善的应急财务保障预案

凡事预则立，不预则废。应急保障行动发生突然，保障任务急，准备时间短。财务部门必须提高反应，做好相关准备工作。根据可能担负的应急保障行动和有关财务标准规定，完善应急财务保障方案，明确经费供应渠道、现金储备方式及紧急情况处置方式等。对可能出现的保障规模、强度、参加人员数量等进行定量分析，制订经费保障计划，增强预案的针对性和预知性。在接收财务保障任务后，财务部门必须第一时间掌握应急保障行动情况，科学测算经费需求量，优化财力资源配置，使财务保障与应急保障行动能够同步或先期实施。汶川地震发生后，空降兵某部启动应急财务保障预案，仅用4小时就将组织领导、人员编制、现金提取等事项准备到位，确保了经费投入、满足了应急需要，真正做到了预防与应急并重、常态和非常态相结合。

3.4   灵活运用多种保障方式

基于应急保障行动的特点，确保财务保障全面、有重点、不间断，军队必须灵活运用多种保障方式。一方面，按区保障。应急保障行动重在提高时效性，可按地域，选择就近的联勤保障中心实施区域保障，确保在危机发生的第一时间动员本区域的保障力量，就地请领经费、筹集物资，对区域内部队进行保障。另一方面，实施社会化保障。平时应结合可能担负的任务，研究确定需要支援保障的范围、物资种类等，并商请地方部门予以配合，利用社会保障资源弥补自身保障力量的不足。这种寓军于民的保障方式不仅能大幅降低军队财务保障成本，提高财务保障效率，还能缓解军队自身财务保障力量不足的压力，走一条投入较少、效益较高的财务保障道路。