PPP模式如何填补农村生活垃圾处理资金缺口——基于两个国家级示范项目的分析*

谢晓晓

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

一、引言

改革开放以来，我国经济高速发展，农村居民收入水平快速提高，农村生活垃圾总量也随之增长迅速且成分日益复杂。“脏、乱、差”以及垃圾围村等现象已经严重影响到当地居民的生活质量[1]。同时，农村生活垃圾在组成成分和处理模式上都与城市生活垃圾差别较大，在处理技术、资金投入方面也明显滞后[2]。近年来，我国公共政策制定的价值取向由侧重追求经济效率逐步演进为更加重视社会公平，致力于统筹兼顾经济发展和社会福利的双重目标[3]。PPP(Public Private Partnership)模式能够有效融合政府和社会资本的优势，缓解政府财政压力，为农村生活垃圾处理提供充足资金。然而，目前PPP模式在国内的融资仍面临着一些棘手的问题，例如法律规范不完善、社会资本承担风险性较高、项目执行率低、政府监管不力等。因此，如何构建一个政府和社会资本之间高效的合作模式依然是一个重要的研究话题。本文选取了财政部PPP项目库中公布的两个国家级示范项目：河北省衡水市武邑县生活垃圾综合处理项目、安徽省安庆市岳西县城乡环卫一体化PPP项目，比较分析了两个项目的融资模式，并试图探索如何来填补农村生活垃圾处理资金缺口。

二、农村生活垃圾处理资金来源状况及问题分析

(一)财政性资金是重要来源渠道，但政府财力有限

农村生活垃圾处理资金来源的主要渠道为公共财政支出。目前，公共财政预算中只单列出了全国环境污染治理的总投资，还没有专门的农村环境综合治理款项；在住房和城乡建设部公布的村庄建设投入中，市政公用设施投入包括农村生活垃圾处理投入。因此，本文采用了农村生活垃圾处理投入情况来反映当前中国农村生活垃圾处理资金的财政来源状况(表1)，并分析了农村生活垃圾处理设施投资强度及其变化情况(表2)。

从表1中可以看出，2013—2017年全国公共财政支出数额呈持续增长的情况，2013年全国公共财政支出为140212亿元，到2017年增加至203085亿元，共增加了62873亿元。全国环境污染治理投资总额在2014年达到了历史最高9575.5亿元，但是在2015年出现了严重下降的情况。同样单从支出数额角度来看，农村生活垃圾处理支出的绝对数额也是呈持续增长的状况。但是从增长率来看，除了2015年的全国公共财政支出增长率较高，其他年份的全国公共财政支出增速略有放缓。如图1所示，从2013年到2015年环境污染治理支出增长率几乎呈直线下降趋势，尤其是2015年出现负增长，负增长率达8.03%，总体来看，污染治理投资总额支出的增长率呈波折下降状况。如图2所示，农村生活垃圾处理支出增速呈持续放缓状况。

表1 2013—2017年中国公共财政、环境污染治理、农村生活垃圾处理支出

资料来源：《中国统计年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》。

根据目前农村生活垃圾处理资金来源状况，本文又分析了当前投入状况下农村生活垃圾处理设施投资情况及其变化。计算投资强度的方式有两种：一种是按全国农村户籍人口计算，另一种是按全国行政村数量计算。如表2所示，2013年人居生活垃圾处理设施投资强度为5.57元，2017年人均生活垃圾处理设施投资强度为17.94元，2013年到2017年的农村生活垃圾处理设施投资强度增加量为12.37元，增长率为222.08%。2013年每个行政村的垃圾处理设施投资强度为0.82万元，2017年每个行政村的垃圾处理设施投资强度为2.54万元，2013年到2017年每个行政村的垃圾处理设施投资强度增加量为1.72万元，增长率为209.76%。虽然农村生活垃圾处理设施投资强度增长率分别达到了222.08%、209.76%，但是从其增长量和实际投资强度来看，在当今材料费用、人工费用日益攀升的情况下，平均每个行政村2.54万元、每人17.94元的生活垃圾处理费用显然是不够的。

表2 农村生活垃圾处理设施投资强度及其变化

资料来源：《中国城乡建设统计年鉴》。

综上所述，公共财政支出为农村生活垃圾处理资金的重要来源渠道，但是近几年公共财政支出增速呈低速放缓情况，并且农村生活垃圾处理设施投资强度明显不足，平均每个行政村2.54万元、每人17.94元的生活垃圾处理费用明显难以维持，仅仅依靠公共财政支出已经不能有效满足日益增长的农村生活垃圾处理资金需求。

图1 2013—2017年环境污染治理支出及增长率资料来源：《中国统计年鉴》《中国城乡建设统计年鉴》。

图2 2013—2017年农村生活垃圾处理支出及增长率资料来源：《中国城乡建设统计年鉴》。

(二)生活垃圾处理财政投资存在明显的重城市轻农村倾向

当前我国城市获得了快速发展，与此同时，城市发展所产生的废物、垃圾等不断向农村转移，使我国农村地区的人居环境遭到了严重破环，并且相对于城市建设而言，农村人居环境整治是近几年才受到人们的关注，大部分人对农村环境的关注度低于对城市环境的关注度。另外，公共财政投资中的很大一部分都用来进行城市建设，而承载中国大部分人口的农村地区却严重缺乏发展和建设资金[4]。《中国城乡建设统计年鉴》中的数据显示，2017年城市市容环境卫生固定资产投资为1759.6亿元，其中2017年城市垃圾处理投资为508.1亿元，2017年农村环境卫生建设投入为294.45亿元，其中2017年农村生活垃圾处理投入约为135.63亿元。农村环境卫生投入占城市市容环境卫生投入的比重为16.73%，农村生活垃圾处理投入占城市垃圾处理投入的比重为26.69%，农村环境卫生总投入在城市垃圾处理这一项投入中的占比为57.95%，也就是说农村环境卫生治理的总投入仅仅是城市生活垃圾处理这一项投入资金的一半。农村地区也承载了较大的人口量，并且随着经济的发展，农村人对美好生活的需求与渴望也日益强烈，目前，改善农村人居环境应当受到人们思想上的重视。

(三)国家鼓励社会资本参与农村生活垃圾处理，但仍存在瓶颈

近年来，国家鼓励社会资本参与到农村人居环境整治中，并出台了一系列政策法规，对社会资本参与农村环境治理领域进行了引导，也取得了比较显著的成就。越来越多的农村开始和社会资本合作进行农村人居环境整治，在财政部PPP项目库公布的第四批次示范项目中，水环境综合治理及农村环境综合治理项目共46个，投资额超过806亿，其中关于农村生活垃圾处理的PPP项目为10个，投资额约16亿元。

虽然社会资本参与农村环境治理已经取得了较大的进展，但仍存在瓶颈，仍有很多因素阻碍社会资本参与农村环境治理的积极性，尤其是参与到农村生活垃圾处理中去[5]。第一，公益属性的制约。农村生活垃圾处理PPP项目所提供的产品具有受益的非排他性和消费的竞争性特征，农村生活垃圾处理属于准公共物品。第二，投资回报周期长，风险大。农村环境治理是一项投资大、风险大、回报周期长的项目，尤其是农村生活垃圾处理收益更低、风险更大，所以相比较农村生活垃圾处理，一部分社会资本倾向于易操作、收益较高且风险相对较小的农村生活污水处理。第三，农村生活垃圾处理难度较大。首先，由于地形地势原因，丘陵地区、山区的交通较为落后，居民居住较分散，垃圾集中装运难度较大。其次，农村生活垃圾在组成成分、种类等方面与城市生活垃圾差异较大，不能完全按照城市生活垃圾的处理方式来进行处理，目前农村地区的生活垃圾处理还没有形成系统的模式[6]。

三、PPP模式的融资经验：基于两个国家级示范项目的比较分析

(一)项目概况

河北省衡水市武邑县生活垃圾综合处理项目和安徽省安庆市岳西县城乡环卫一体化PPP项目都进行了项目前期调研和论证，具有科学的项目设计和规划、规范合理的项目实施方案，并且两个项目都进行了科学的评价，通过了财政承受能力论证，加上两个项目都具有良好的创新价值和示范意义，因此，两个项目均入选了财政部第四批次国家级PPP示范项目。武邑县生活垃圾综合处理项目的服务范围为武邑县内545个行政村，服务人口为33.5万人，总投资额为9100万元人民币，项目合作期限为25年。岳西县城乡环卫一体化PPP项目采用TOT+BOT的运作模式，服务范围为岳西县城建成区和县内182个行政村，总投资额为59623万元人民币，项目合作期限为10年。两个项目的回报机制均为可行性缺口补助，项目收益来源为垃圾处理服务费和二次增值性收入。

(二)两个示范项目的比较

武邑县生活垃圾综合处理项目的总投资额为9100万元，投资总额相对较小，采取了由社会资本全资设立项目公司的方式，同时政府对项目的实施也提供了大力支持。首先，政府方要保证项目建设用地和其他用地，并且政府方还要负责项目的配套投入，比如项目用电、用水等基础设施的投入；其次，政府方负责垃圾收运，也就是要负责垃圾收集和垃圾运输，垃圾收集和运输过程中所产生的人力资本费用和设备费用均由政府方承担。岳西县城乡环卫一体化PPP项目的总投资额为59623万元，投资总额相对较大，采取了由社会资本方和政府出资方代表共同出资(社会资本占股90%，政府方出资代表占股10%)成立项目公司的方式，其中，社会资本方以货币出资，政府方以实物等价出资，主要包括岳西县存量环卫设备、车辆等。河北省衡水市武邑县生活垃圾综合处理项目和安徽省安庆市岳西县城乡环卫一体化PPP项目均属于政府和社会资本进行合作实现双方共赢的典型案例。对比发现，两个项目在合作主体出资方式、合作标的、融资方式、资金来源渠道等方面表现出不同的特点，在融资保障、回报机制、风险分担机制等方面大同小异(见表3)，另外，两个项目的实施均依靠政府有力的政策支持和坚实的制度保障。

表3 两个国家级示范项目融资合作关系比较

资料来源：根据《武邑县生活垃圾综合处理项目实施方案》《岳西县城乡环卫一体化PPP项目实施方案》进行信息收集整理。

(三)两个示范项目的优势比较

1.武邑县生活垃圾综合处理项目的特点。第一，完备的参与和退出机制。农村生活垃圾处理项目需要一定的资金支持和技术支持，对此，武邑县生活垃圾综合处理项目在招投标阶段进行了严格的资格审查，由项目实施机构、采购代理机构以及专家组成不少于5人的单数评审小组对社会资本的资质进行严格评审。武邑县还组织了投标单位进行现场勘查，目的是让投标单位进一步确定自身在资金方面、技术方面是否能够满足招标单位的需求。只有经过资格审查，自身经济实力强、技术过硬的社会资本方才可以参与进来。并且特许经营期满时，武邑县生活垃圾综合处理项目从移交范围、移交委员会和移交程序、移交前的维修、零配件和备品零件、人员和人员培训、缺陷责任期、移交效力以及归还乙方其他无关用品等方面设计了严密的退出机制。第二，以激励为导向的考核机制。武邑县生活垃圾综合处理项目制定了清晰的绩效标准，并且根据社会资本方的绩效完成度设置了不同程度的奖励措施，可以有效的提高社会资本方的运营能力、建设能力。

2.岳西县城乡环卫一体化PPP项目的特点。第一，运作规范。首先，岳西县制定了完整、详尽的融资方案，项目的融资流程规范、严谨。其次，所有的融资活动都依现有法规执行，严格遵守PPP相关政策法规。第二，融资多元化。首先，岳西县采用了多元化的融资方案，政府在项目初期投入10%的建设资金一定程度上减轻了社会资本方的资金压力。其次，政府方为社会资本方提供了融资方案，项目公司可以通过基金、银行贷款、股东借款等多种方式进行融资。

(四)两个示范项目的成功经验借鉴

1.政策和资金支持。农村环境治理领域本身就存在极高的项目风险、较长的投资回报期，社会资本方往往会望而却步，政府需要提供政策和资金支持为社会资本方进行融资提供保障，社会资本方也需要关注并合理利用政府的相关政策[7]。在武邑县生活垃圾综合处理项目和岳西县城乡环卫一体化PPP项目中，社会资本方依据国务院、发改委、财政部等出台的相关政策法规的支持。武邑县政府、岳西县政府大力支持社会资本方参与到农村环境治理领域中来，武邑县实施了以激励为导向的考核政策来鼓励社会资本方提高运营能力、建设能力；岳西县政府则为项目注入10%的资金为项目提供资金支持，一定程度上缓解了社会资本方的融资压力。

2.设计风险分担机制。农村环境治理领域相比较其他领域的PPP项目而言，社会资本方往往面对着更大的风险，政府部门需要设计科学的风险分担机制来合理分配风险。武邑县和岳西县两个PPP项目根据风险分配最优、风险收益对等、风险可控等原则建立了风险分配的基本框架，将项目风险细分，明确规定了政府和社会资本方各自需要承担的风险，并设立了一定的风险防范措施。

3.多主体共同监督机制。监督、监管是保证项目运行的及其重要的一个环节，政府和公众要对项目进行必要的监督，尤其是政府部门要注重对项目的监管，有利于督促社会资本方专注于项目运营，防止社会资本方攫取短期利益而置项目发展于不顾的现象[8]。武邑县生活垃圾综合处理项目和岳西县城乡环卫一体化PPP项目均建立了相对完整的监管架构，项目监管方式包括履约管理、行政监管、公众监督。主要通过对项目进行日常监管、绩效监管以及对项目进行中期评估等方式对项目进行监管，并且对项目前期阶段、建设阶段以及运行阶段各个阶段进行全程跟踪管理，公众也可以通过重大事项公示、公众意见反馈渠道、媒体沟通平台等方式对项目进行监督。岳西县住房和城乡建设局在制定项目绩效考评评价指标体系时设置了公众评价因子，并给予一定的权重。

4.PPP相关法律制度保障。制定PPP相关法律制度，更有利于规范PPP项目的运行，为社会资本方融资、运营提供了法律保障，为社会资本方获得投资收益的正当性提供了法律上的认可[9]。对此，武邑县和岳西县两个PPP项目在进行设计和规划时均依据了国务院、发改委、财政部以及地方政府出台的相关政策文件，同时，各部委和各地方政府出台的政策文件也为PPP项目顺利落地、高效运行提供了保障，这将更有利于社会资本方选择进入农村环境治理领域。

四、我国农村生活垃圾处理资金缺口的PPP模式填补路径

农村环境治理类PPP项目投资额较大、项目风险较高、投资回报周期较长，社会资本方往往望而却步，同时，政府部门又没有足够财力独立运行此类PPP项目，从两个国家级示范项目的融资经验来看，需要政府部门提供更坚实的制度保障，确保社会资本方的投资收益，进一步优化双方的合作关系，才能进一步促进社会资本方选择进入农村环境治理领域并且进一步加大对该领域类PPP项目的投资力度，来填补农村生活垃圾处理资金缺口。

(一)提供坚实的融资保障

政策支持、资金支持能够为PPP项目的开展提供一定的融资保障，除了政府的政策支持、资金支持外，农村生活垃圾处理领域内PPP项目融资顺利进行还需要考虑到以下几个方面：第一，进一步完善合同体系，尤其是融资合同，通过强化合同约束促使政府和社会资本方融资更加规范化。由于农村人口流动性较大、农村环境治理效果标准尚未统一等因素，社会资本参与到农村生活垃圾治理中面临着较大的不确定性，需要在合同中体现能够随周围环境变化而相应调整和改变的合同条款，通过设立更加具有弹性的合同约束，可以强化社会资本对农村生活垃圾处理领域的投资信心[10]。第二，设立专门的PPP项目融资管理机构。PPP项目融资管理机构负责全程管理政府和社会资本两方的融资运作，并且财政部、住房和城乡建设部、农业农村部要组建由各部门专家组成的专家小组，对PPP项目的融资进行专业方面的指导与监督。

(二)进一步降低社会资本方的投资风险

合理划分政府方和社会资本方的风险，进一步降低社会资本方在农村环境治理领域的投资风险。对于政府方而言，政府在双方的合作中居于优势地位，所以，面对项目运行中的问题和挑战，政府部门要以更加积极、理性、真诚的态度去应对，积极建立双方良好的伙伴关系、合作关系；政府部门也要提高自身履约率，进一步强化契约精神，积极对项目运行状况承担责任，减少社会资本方对政府部门违约、不作为的担忧，降低项目运行中的违约风险。另外，要创新农村环境治理领域PPP项目的融资模式，增加PPP项目融资渠道,比如通过股权、债券等市场化的方式增加农村生活垃圾处理PPP项目的融资渠道；发挥好国家开发银行、农业发展银行的作用，进一步开发与农村环境治理领域PPP模式相匹配的融资类产品，降低社会资本方的投资风险[11]。

(三)增强对项目的监管力度，提高双方合作效率

解决目前农村环境治理领域PPP项目监管缺失的问题，首先要因地制宜，对于经济发达地区和经济落后地区，政策方面可以稍有差异[12]；其次是要避免多头监管的问题，当前，发改委、财政部、国家环保部门、地方环保部门等对我国农村环境治理领域PPP项目都具有监管权限，这会阻碍PPP项目的专业化发展，可以建立农村环境治理领域PPP项目专门的监管部门；最后，对于社会资本方的绩效监管要更加透明化，对其绩效监管结果要更加公开化。因此，PPP模式并非是将政府管理排斥在外，反而是需要政府进一步提高其治理能力。所以，政府部门要不断加强对项目的监管力度，创新监管方法，提高监管效率，提高自身治理能力，从而提高双方的合作效率[10]。

(四)进一步完善农村环境治理领域内相关PPP法律制度

近年来，国家出台了一系列有关PPP的政策与法律文件，国家也鼓励PPP模式涉及到更多的领域，为进一步解决农村生活垃圾处理资金紧缺的问题，需要更加完善的法律制度。对此，要具有专门的农村环境治理领域内的PPP法律制度，专门规范和指导农村环境治理领域中PPP项目的问题，尤其是涉及项目融资的问题，需要出台相应的法律制度，对PPP模式融资进行更深入地引导，法律制度要规范到PPP模式融资的细微中去[13]。