我国国土空间规划存在的问题与对策研究

【摘要】我国幅员辽阔，人口众多，国土资源丰富，以往的土地利用规划和城乡规划以及其他规划已经远远不能满足我国现阶段的建设需求，现阶段我国国土空间规划有许多类型，关系复杂，存在许多问题，本文主要分析现阶段我国空间规划存在的问题，并提出相应的解决措施。

【关鍵词】国土空间规划;问题;对策

2018年中央机构改革，中央成立自然资源部，2019年5月中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》后（以下简称《若干意见》），全国范围深入加快国土空间规划体系构建，同步开展建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系并组织编制市县以上各级国土空间总体规划，为形成国土空间开发保护“一张图”而探索。

“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”【1】。国土空间规划也将正式从国家引导和控制城镇化的技术工具上升为生态文明建设基本制度的组成部分，成为治国理政的重要支撑。助力国土空间规划在探索中前进，研究解决现阶段空间规划的共性问题也成为了重中之重。

1、国土空间规划中存在的问题

1.1规划价值目标

我国的国土空间规划体系价值目标是片面的追求经济增长单目标模式，虽然国家物质财富急剧增加，但同样带来了人口、资源、环境与社会压力，如何从价值、目标定位出发明确规划已迫在眉睫。

1.2规划部门分工杂乱

自然资源部总规划师庄少勤针对《若干意见》答记者问中提到：我国的行政管理体系分五个层级：国家级、省级、市级、县级、乡镇级。国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。虽然《若干意见》中已经明确行政规划管理体系，但是针对经济社会发展、国土资源管理、城市建设、生态环境等问题，我国各个部门内部依然出现缺乏联系沟通，衔接不畅，职能不明，事权不清，各个层级部门专业素养参差不齐等问题。譬如：发改部门偏重经济建设，林业部门强调生态保护，各部门强调地方发展，更注重地方需求，原国土部门与城建部门管理者管理理念、方法等矛盾冲突明显，专业素养不达标等。

1.3规划管理滞后

国土空间规划由编制、审批、实施、监测、定期评估等一系列问题，具体到分级管控问题上很多管理滞后的问题接踵而至。譬如：因为规划管理的滞后出现“有地没项目，有项目没地、有地有项目没规划”现象。

1.4规划编制问题

在国土空间规划过程中，国土空间规划编制存在编制不同步，编制期限不统一，编制标准不统一等问题，其中编制基数不统一，分级不明确问题较为严重。

1.4.1规划基数不统一

随着国土空间规划工作的推进，自然资源部印发了《省级国土空间规划编制指南（试行）》，明确规定由第三次国土调查成果数据为基础进行统一展开。技术部门在编制过程中发现第三次国土调查成果数据有很多问题，各部门由于规范不统一，基础数据出现偏差，为后期编制国土空间规划制造了新的问题。

1.4.2规划分级不明

在以往的土地利用规划、城乡规划中经常出现规划定位不明，规划层级差异性较小，上下级规划功能交叉，功能重复，指导性差，管制效率低下现象明显。譬如：项目审批做合规性审查过程中，出现城市总体规划、控制性详细规划、专项规划要素要求不统一，各规划交叉重叠、打架等严重问题。

1.5规划法制化建设薄弱

我国国土空间规划法制建设薄弱，立法滞后，监督困难，执法难度大，操作性匮乏。土地利用规划法律体系、城乡规划法律体系和环境保护法律体系并行，各法律法规体系之间衔接不畅，内容不全。

2、解决我国国土空间规划问题的对策分析

2.1明确规划目标与价值

在国土空间规划实施与管理过程中巧妙地运用“3E”及其衍生理论，从经济性、效率性、有效性、公平性等对我国国土空间构建实施评价，认真研究生产资源有效的配置（效率）和国民收入在社会成员之间的分配，在资源有限，管理者认知能力有限的情况下，保障土地的生态价值，经济价值，统筹协调全域发展，合理解决资源配置问题，实现可持续发展。

2.2改善空间规划管理工作

英国学者文森特·纳丁对空间规划的定义为：“空间规划是一种通过对地域发展的管理，协调各部门政策对空间的影响，引导空间发展结构的行为”【2】。他阐释了空间规划是对空间保护与利用的管制和对不同部门政策在空间上的协调，强调了政府部门在国土空间规划中起到的决定性作用。

国土空间规划技术部门需要利用大数据和新技术，推进国土空间规划要素的数字化和信息化，构建国土空间数字化生态，逐步形成数据精准化、业务协同化、预警实时化、决策科学化、服务一体化的智慧国土空间规划【3】。对合法合规的空间规划编织成果及时纳入空间规划体系中，按照“一张图”要求，对空间规划做一致性处理，做好规划衔接协同工作，为国土管控打好基础。

国土空间规划部门需要加快管理行政部门建设，理顺管理体制，明晰职权划分，加强各部门协调合作，缩减审批程序，简政放权，提升专业素养，才能有效提高我国国土空间规划的运行与管理。

2.3做好规划基础工作

国土空间规划在编制前要统一技术规范，用地分类标准，做好 “ 自然资源承载能力和国土空间开发适宜性评价”、“第三次国土调查”等基础性工作，坚持以事实为依据，夯实基础研究，为后期开展国土空间规划编制打好基础。

2.4健全空间规划法制体系

英国法律架构完善，其中最具特色的就是通过设立基础设施规划委员会、改进决策标准、细化程序规则等方式，优化行政规划中公民、政府和开发商三者的权益关系。在国土空间规划法律尚未拟定完毕时，希望我国空间规划法参考国外法制建设，充分考虑利益平衡问题，完善从顶层到底层的法律法规，确保空间规划落到实处，保障其法律效力。

参考文献：

[1]《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2019】18号）

[2]NADIN V.Spatial planning and EUcompetence：draft paper for European Council of Town Planners[C].ESDP Conference，2002.

[3]张鸿辉，洪良，罗伟玲，等.面向“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧国土空间规划理论框架构建与实践探索研究[J].城乡规划，2019（06）：18-27.

作者简介：

胡亚萍（1994-），女，硕士，湖南科技大学建筑与艺术设计学院，研究方向：城乡规划与城市设计。