老城区控制性详细规划问题及优化方式研究

高冬

摘    要：随着2018年3月城市规划机构的变革，而且传统控制性详细规划（以下简称控规）指导老城区发展的方法有限，空间规划体系变革下的控规走向未知。基于此，总结了传统控规协调老城区发展遇到的编制层面、实施层面和绩效层面的问题后，提出横向建立“分层分级分类式”管控、竖向建立“立体化”管控、斜向建立“智慧化”管控的三种老城区控规优化方式，以期保护与延续老城区肌理形态特征、缓解人地之间的矛盾和满足多样化的土地开发需求。

关键词：老城区;详细性规划;优化

1  引言

当前，随着我国经济发展进入新常态，城市从外延式、粗放型的发展模式向内涵式、集约化发展模式转变。在2015年召开的中央城市工作会议上，“城市双修”概念首次提出，由此也确定了新时期城市建设发展的新思想。2017年住房和城乡建设部发布《关于加强生态修复、城市修补工作的指导意见》，进一步明确了生态修复、城市修补的定位，提出了全国开展“城市双修”工作的任务目标。老城区是城市发展的起点，承载了城市的文化和记忆，但长期建设发展中，在城市功能，配套设施，居住环境等多方面出现一系列问题。如何在延续老城区文化肌理的同时激发其内生发展动力是一项重要课题。因此，需利用“城市修补”的理念方法进行老城区控规编制策略的探索。

2  控规指导老城区发展遇到的主要问题

2.1  编制层面的问题

老城区控规编制在地块划分上过于规整或粗放，对产权的重视不足与公众参与度不够构成了老城区控规编制层面的主要问题。在控规地块划分形式上过于追求规整的地块，对于未开发的新城区而言，可以形成较强的秩序感，可对于老城区而言，现状肌理复杂，在尊重现状肌理的地块划分在形式上将会不规整。而如果过于粗放地划分地块，也会造成老城区肌理格局的解体与空间形态的实效。同时，控规地块划分采用模块化、经验化的方式，将控规的地块边界以用地性质和自然地貌边界进行划分，这种情况下划分的地块对于有独特肌理形态和产权复杂的老城区而言无疑是粗放的。因为老城区内同一性质地块内，经常会存在保护等级不同、保护属性不同的情况。与此同时，模块化的地块划分方式也会造成老城区地块过于规整和千篇一律。产权边界不明晰现象产生的原因有两方面，一是客观条件所限，未建立完善的产权制度，在历史遗留问题下产权的边界越来越模糊;二是在中国的传统文化中，人我界限十分淡薄，对于个人的隐私不敏感。老城区控规应在妥善处理权属调整和利益分配的基础上，充分尊重土地使用权人和土地所有者的意愿，维护集体经济组织和个人的合法权益。在尊重物权法的基础上，还需尊重土地发展权、土地环境权和土地资源权，在配置公共设施时，明确公共利益。公众参与度不够的原因主要由机制和公民两大主体构成，机制的局限性体现在中国公众参与的法律机制不健全和管理方式的封闭，公民的局限性主要体现在公民参与的意识薄弱、自身素质和教育水平的不足。

2.2  用地权属复杂，不利于整体开发改造

通过对现状用地权属的调研和统计发现，行政划拨用地和农用地比例（26%）较高，为老城区存量土地的再利用提供了有利条件，但行政划拨用地布局比较分散，给老城区空间整合带来了一定难度。由于用地权属复杂，各单位又在用地边界上互相咬合，提高了旧城改造的成本，不利于整体的开发和改造。

3  老城区控制性详细规劃优化方式

3.1  从自身出发，以现状为基点研究

城市保护与更新涉及的现状问题非常复杂，对现状情况和发展脉络要有足够的深度认识，否则城市更新工作就无法顺利展开。我们必须找到历史城市的特性，遵循这种特性采取适宜的更新方式。因此，最关键的一步是通过对广德的老城形态、传统格局、多元文化在历史时间轴上的梳理，汇总出老城区主要历史信息，归纳总结出广德老城区的内在价值和特色———“绿水双环形如飞凤，吴风徽韵文化古城”。第二是对广德县的现状用地构成、用地权属、建筑风貌、公共环境、配套设施、道路交通等有充分深入的了解和认识。通过问卷调查更好地了解居民的生活模式、当地形成的社会网络、对住房、配套设施、公共环境和更新方式的要求等。第三是在具体的规划方案设计中，结合当地正在实施和即将实施的实际项目，综合考虑各单位的用地权属、土地出让、水系整治、道路拓宽等问题，提高老城区控制性详细规划的现实性和可操作性。

3.2  土地管控创新

土地管控创新有助于在城市建设的过程中兼各群体群体对城市资源的共享。应通过土地管控创新，改变过去以全面改造（拆除重建）为主的改造方式，探索“微改造”模式，同时以历史肌理的形态容量设定容积率，保护传统住宅区整体风貌，改善居住环境和公共景观。

3.3  斜向“智慧共治化”管控

斜向“智慧共治型”管控提倡搭建数字化信息监测管理的智慧平台，推动规划信息系统的建设和规划管理的数字化，在基础地理信息系统（GIS）的技术支撑下，完善基于规划标准分区的规划管理信息平台建设，在全市范围内统一规划成果的技术内容和数据格式，建立规划信息即时更新的制度，为在规划管理信息系统中运用最新的规划成果奠定技术基础，实现规划管理的无盲点和全覆盖。在规划管理信息系统的基础上，提供规划公众参与的平台，方便公众对规划进行查询、建议及申诉。同时，中国的城市建设行政管理体制经历了从电子管治-智慧管治-市民共治的变化。市民共治是指市民共同建设、维护、提升城市的综合品质。通过社区共治积极向弱势群体提供公平的外部社会经济环境。公共政策要力促就业机会、享有公共服务机会、社区参与机会均等化。应动员全社会形成关心弱势群体，尊重弱势群体权益的良好氛围。同时，以公共治理的理念促进和谐社会的建设，建立能反映弱势群体利益要求的渠道畅通、机构健全、结构完善的政治参与和利益表达机制，使其能通过合法的方式、畅通的渠道和途径表达自己正当的利益诉求。搭建公众参与平台，达到共建、共享、共治的老城区人本社区。

3.4  特色空间打造

特色空间打造有助于提升城市风貌特色，形成独一无二的名片。应掌握城市空间特色资源，打造老城区特色空间节点。如发掘整理历史文化遗产，结合老旧城区的改造，保护并修复那些物质和功能老化衰退，但整体上有文化价值和历史文脉的街区，展现地方历史文化特色。

3.5  公众参与践行

“人民城市为人民”，城市建设发展要坚持以人为核心的发展理念。通过践行公众参与，能够有针对性地制订城市修补的行动计划，尊重且维护老城区内不同居民群体共享城市空间和社会资源的权利。同时，通过推动各高校、科研院所、企业、社会团体等广泛参与、密切合作，使各方力量共同参与到城市修补工作中来，实现城市双修工作的共创、共建、共享。

4  结语

城市化发展至今日，城市保护与更新成了热门话题，过去的增量规划转化为存量规划，粗放发展转化为集约发展。广德县老城区更新与保护规划立足于现状的深入调查和研究，从城市设计层面去精细地规划老城区的物质空间和精神空间，力图使老城区与新城区融入到一个大的格局，同时控制性详细规划结合老城区更新和保护研究及城市设计分析的成果，从社会、经济、文化等方面更加细致的深入探讨，并切实地运用到城市保护与更新实践中去。这种从老城区更新与保护、城市设计、控制性详细规划等多层面规划合一去研究老城区的方法对城市更新的可持续发展有重要的作用和意义。

参考文献：

[1] 来嘉隆，陶韬.西安———南京老城保护与更新模式比较研究[J].建筑与文化，2012（10）：130～131.

[2] 汪坚强，于立.我国控规研究现状与展望[J].城市规划学刊，2010（3）：87～97.