PPP模式下存在的工作难点及措施的分析研究

候喜春

摘    要：PPP模式伴随我国社会经济的不断发展，也有了明显的发展势头。现阶段，PPP项目在我国进入了快速发展时期。PPP模式相比于传统融资模式存在显著不同，PPP模式是对传统融资模式的创新，可弥补传统融资模式带来的不足，增加公共部门资金储备、延长生命周期、提高管理效率等。此外，PPP模式还可以降低项目财务风险，拓宽融资渠道，可见工程项目建设中PPP模式值得被大力推广应用。

关键词：PPP模式;建设项目;难点和措施

1  引言

随着经济的快速发展和城市化进程的加快，“一带一路”倡议的实施增加了对基础设施和公益设施的需求。PPP（Public-Private-Partership）是国家与社会资本之间合作的融资模式。PPP模式的优势体现在可以减少政府财政压力，因减少前期的资本性投入较高，通过PPP模式引入社会资本能够降低短期的建设资金，有利于缓解政府的财政压力，转变为分期付费的形式。近年来，政府高度重视PPP模式在金融领域的作用，并采取了各种措施来支持PPP模式的发展。尽管中国PPP的发展动态非常强劲，但PPP市场仍处于起步阶段，在供应和管理方面都表现出特殊性。项目在进行可行性、投融资、运营管理及经济效益等一系列研究测算过程中，因许多因素限制了项目的有效实施，不可避免地导致PPP模式发展的复杂状况。以下为PPP模式下存在的工作难点及措施。

2  PPP模式下存在的工作难点

2.1  交流沟通不到位

PPP模式下的建设工程项目管理更为复杂，涉及到政府部门、授权部门以及各种机构、组织和单位，需要一体化的高效交流作为基础支持。但是就目前的实际情况来看，各个主体乃至部门在明确自身责任后，便自顾自地投入到工程建设与管理之中，相互之间缺乏足够沟通，导致各个环节与流程的衔接性不足，同时工作效率较低，严重影响管理效果。

2.2  项目收益不明显

项目收益与项目可行性、风险、筹资等有着密切联系，通常收益越明显，项目可行性就越高，同时风险往往越小，筹资也更简单。PPP模式从某种程度上来说就是市场经济影响下而形成的全新模式，追求经济收益是决定其应用的关键所在。对PPP模式下的建设工程项目而言，除政府外的众多参与主体也是以追求利益为根本目标，当项目收益不明显时，项目风险大幅提升，会主动、积极参与其中的社会资本必然会减少。这样一来，社会资本要想为该项目进行筹资，更容易遭遇融资成本高、融资渠道少等难题，使得整个项目的参与程度较低。

2.3  社会资本中标后审批难以推动

由于PPP市场目前仍处于起步阶段，在行政审批制度方面未明确相关规定，故社会资本中标开展后续行政审批工作将面临打破常规的问题。由于项目业主的变更，考虑其立场的不同，审批部门对社会资本报送的方案设计、概预算审查、竣工验收、产权办理、审计等存在争议，导致社会资本中标后难以推建设。审批工作的滞后将影响项目开工建设，影响整个PPP项目的服务期限。

3  PPP模式下項目问题的解决方案

3.1  建立健全相关法律法规

尽快出台针对PPP模式下的建设项目规章制度和法律法规，减少不符合PPP项目服务的规定，避免了下级法律条款之间的冲突，以及下级法律与上级法律之间的冲突，并逐步实现完成了项目管理的标准化和规范化。另一方面，还可以增强有效的法律法规的功能，制定实施规则和行政法规，完善标准，明确权利和义务，并定义科学方法和法规以及评定审查标准，使项目程序更加科学具体，减少错误，创造更加开放、公平、公正的竞争环境。与此同时，实施机构在开展PPP项目可行性研究报告编制阶段，应及时与有关部门沟通掌握建设方案控制性指标，确保可行性研究报告满是建设要求，以便社会资本中标后需按有关部门的要求重新优化方案，加快方案审批的进度，避免项目投资估算存在调整的风险，保证财政承受力论证和物有所值评价有效性。

3.2  改革创新管理体系

为了保障管理效果，需要构建科学、完善的管理体系，从而有效支持项目管理，而最基础也最关键的一点便在于构建完善的管理体系。首先，以国际范围内的先进经验作为借鉴，将先进理论和实际情况相结合，探索出更具可行性的管理体系。其次应当从管理结构入手。当前管理结构较为繁琐复杂，导致管理效率难以得到有效提升，需要对冗余机构进行简化，同时明确管理权责，确保整个项目能够在有序高效的管理下正常运行。最后需要从管理制度层面出发。对管理程序进行规范，以明确的制度提供保障，为实际工作的开展提供指导和保障，为建设工程项目提供规范性的制度基础。

3.3  强化监督

PPP模式强调契约约束，政府和社会资本必须重诺履约，这是提高政府公信力和治理能力的重要途径，对进一步发挥好政府的监督管理职能提出了更高要求。政府在PPP模式应认真当好“裁判员”，在项目实施过程中建立覆盖项目事前、事中、事后的全过程管理机制，从财政支出入手，以绩效考评管理为核心，加强对社会资本提供公共服务的质量和价格进行监管，实现政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，确保公共利益的最大化。对于存量项目的转型，应依法进行资产评估，确保公共资产不流失，保证国有资本的合理收益。政府要及时督促相关部门对PPP项目实施信息进行披露，在绩效评价监督、价格调整等方面广泛听取社会各方意见，实现阳光操作。

3.4  防范风险

风险转移和风险分担是PPP模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如政策风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。要坚持权责对等原则，处理好政府与市场的关系。使市场在资源配置中起决定性作用是十八届三中全会的一个重大理论创新，也是PPP模式的运作基础。处理好政府与市场的关系，严格界定政府和市场的边界，是推广运用PPP模式需要解决的首要问题。该由政府管的，要切实管住管好，该由企业做的，要放手交给企业。政府要做好PPP整体规划，明确适用于PPP的项目类型，并对相关项目进行梳理分类。政府和社会资本要在平等协商、依法合规的基础上达成合作关系，PPP项目必须进行公开招投标。在PPP项目的建设运营过程中，要坚持市场运作，确保项目质量，降低项目成本。此外，地方财政部门要根据中长期财政规划和项目建设周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。

4  结束语

随着PPP项目模式在基础设施及公共服务领域更进一步的深化，传统项目管理模式及思想观念将会彻底改变，社会资本也会更多地投向这些领域，项目管理制度也会更加完善，政府方的服务意识、监督管理力度会更进一步加强，使PPP项目模式能够更多地发挥自身的优势，有力支撑新型现代化建设。

参考文献：

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