多中心治理视角下的当代新乡贤治理

范辰晨

摘要：面对乡村治理困境，以浙江省德清县为代表的一些地方创新发展出一种当代新乡贤治理模式。通过多中心治理理论进行深入分析可以得出，其兴起逻辑是乡村治理制度变迁中地方政府、新乡贤与村民三方理性的策略选择;当前的新乡贤治理以乡贤参事会为组织载体，将乡村非正式制度与正式制度有机结合，发展出包含制度创新供给、信任激励建构、交互监督机制的一套运行机制，搭建了政府与社会良性互动的平台，促进了乡村有效治理。

关键词：当代新乡贤治理;兴起逻辑;运行机制;多中心治理

乡村是我国基层治理的重要场域，其治理成效对实现我国国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。工业化和城镇化的不断推进，导致村落空心化越发严重，农村发展缺乏资金、技术、人才，如何实现乡村社会有效治理成为现实难题。近年来，新乡贤治理在各地兴起，在浙江德清，乡贤参事会与政府和村委会、村民一起，形成了乡村治理的多元主体，取得了一定的治理成效。为进一步探寻其兴起与运作的背后逻辑，本文采用多中心治理理论视角，以浙江省德清县乡贤参事会为案例进行分析。

一、当代新乡贤治理的兴起逻辑

作为乡村治理的主体，基层政府、新乡贤和村民符合多中心治理理论的基本人性假设，即既是能够计算成本收益的理性人，又是受社群的非正式规范约束的社会人。新乡贤治理正是他们依据自己所面临的条件和对成本收益的分析而选择的行动策略。

（一）克服基层农村政府失灵的策略选择

农村税费改革后的“乡政村治”下，基层政府与村民脱节，变成了“悬浮型政权”;村委会也普遍陷入“过度行政化”，与村民矛盾重重。如此，现有农村治理制度运行的交易费用上升：一方面，基层政府公信力与威信逐渐弱化，完成各种上级布置的项目任务而进行计划、协调以及监督的比较成本提高;另一方面，农村基层组织与村民的沟通不畅，获取信息的成本较高，有些官员或村委会成员追求权力地位和预算拨款的机会主义行为，还会损害信息的真实性，使得政府作出錯误的政策，引起基层群众的不满。

德清县乡贤参事会建设正是基层公共治理体系面对这些挑战性难题而做出的选择。2014年德清县作为浙江省城乡体制改革试点县，围绕农业适度规模经营、农村居民人均纯收入等八大方面提出了改革目标。与紧迫繁重的改革任务相对应的，是功能与威信力都大大弱化的现村两委。此时，东衡村2011年成立的新农村建设推进委员会，让县政府看到了当代新乡贤的社会力量。由此，县政府经过考察开始大力推行建设乡贤参事会，以吸收新乡贤群体的丰富资源进行乡村治理。

（二）新乡贤实现个人价值的策略选择

当代新乡贤群体主要是政治、经济、文化等各领域的精英，他们在满足了基本的生存需求之后，更加关注精神诉求的满足;受地缘与血缘等传统儒家文化的影响，造福乡里、光宗耀祖是他们普遍的愿望。乡村拥有相对于城市而言更加充裕的特色资源和发展空间，是他们发挥自身社会价值的最佳场域。浙江德清的农村新乡贤，不仅热心公益事业、积极捐资助学、主动扶贫济困，还出资设立民间奖项，通过奖励好人善行，引领农村社会新风尚。

乡村非正式制度和社会网络的多重功能，也为新乡贤治理提供了便利。诺思提出，制度“包括规章、法律这类正式规则和习惯、行为准则、伦理规范这类非正式规则。”在乡村熟人社会，人们在长期的共同交往中形成了由传统道德、家族网络、人情信用等要素构成的一系列非正式制度，至今仍起着重要作用。因此，新乡贤可以从乡村的文化网络中汲取“合法性权威”，将乡村社会所固有的许多非正式制度（如习俗信仰、观念仪式等）和行为方式，作为重要的治理资源和治理手段，进行乡村有效治理。

（三）村民实现利益诉求的策略选择

随着基层民主政治建设的不断推进，基层村民的民主意识不断提高，客观上需要有一种组织或机制来聚合和表达他们的利益诉求，新乡贤治理是他们根据村庄治理环境对村民自治理想制度所做的一种适应性调整和务实性创造。

当前的村两委往往不能满足村民在政治、经济和正义三方面的需要。政治上，村两委往往对上负责多于对下负责，村民的诉求难以向上传达。不同于两委，新乡贤往往来自于现有行政体制之外且具有丰富社会资本，可以代表村民更加迅速有效地向上传递信息。德清新安镇新桥村的乡贤参事会通过走访掌握民情需求，积极引导群众建言献策，为村两委决策提供了许多参考。经济上，市场经济背景下村民普遍追求经济条件改善，农村新乡贤中有许多经济能人，有足够的经济资本和能力进入乡村投资或引进建设项目，带领村民致富。德清莫干山镇燎原村、高峰村的乡贤就分别为本村联系企业开展“帮扶共建”，为所在村提高经常性收入20万元以上。此外，新乡贤往往持公共性的价值观，且在村庄集体活动中有突出的表现或起领导作用，能够有效地利用村庄的风俗习惯重建乡村共享规范，以较低的成本调解矛盾或解决问题。

二、当代新乡贤治理的运行机制

根据多中心治理理论，在乡村治理中面临集体行动的一群人需要解决三个相互关联的难题：新制度的供给、可信承诺和相互监督问题，新乡贤治理较好地解决了这三大难题。

（一）新乡贤治理的制度创新供给

制度的供给在这三个问题中居于基础地位。近年来，在政府有效引导下，德清县乡贤参事会在实践中逐步发展出了一套多层次的制度规则。

首先，县政府的政策规划确定了宪法层次的规则。2014年德清县专门出台《培育发展乡贤参事会，创新基层社会治理实施方案》，明确规定了建设乡贤参事会的基本原则、基本内容和组织保障等，并灵活调整社团登记要求，为其建立提供制度空间。例如，通过将不符合相关条件的乡贤参事会备案于乡镇政府来给予其合法地位。其次，建立了一套较完整的组织制度。以章程为组织的“根本大法”、以会员大会作为最高机构、以理事会作为会员大会的执行机构，并建立配套的工作制度。最后，在操作层次上，乡贤参事会形成了一套运行机制，包括：以自愿参与为原则，采取多种方式推选，最终经会员大会讨论确定的人员遴选机制;通过一系列民主环节参与村级事务的决策与协商的参事议事机制;以乡贤基金会和“县、镇（街道）、村”三级乡贤基金治理平台为代表的资金运转机制等。