试论G20多边外交实践的历史、挑战与中国应对之策

[摘要]自成立以来，G20一直是各成员国开展多边外交的重要平台，各国通过平等对话与协商共同应对国际社会的热点议题。通过采用理论研究法及文献搜集法，可发现G20曾历经团结合作处理危机的“蜜月期”，但近几届峰会以来，“反对保护主义”的原则却在领导人宣言中消失了，最大原因在于美国国内孤立主义势力不断抬头。但无论从代表性还是合法性来说，G20都有其他非正式集团无法企及的优势，这一机制将会为国际体系的稳定发挥关键性作用。当下，最重要的是积极管控主要国家间的分歧，并维护正常的国际秩序，让G20重回多边外交的轨道，如此才能使世界政治的发展不至于偏离方向。

[关键词]多边外交;多边主义;G20;保护主义;逆全球化

[中图分类号]D820      [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2020）03—0053—06

[作者简介]陈树鑫，男，上海国际问题研究院研究生，研究方向：全球发展治理。

1998年亚洲金融危机爆发后，牢牢掌握布雷顿森林体系的西方国家意识到将新兴经济体囊括进一个新的对话机制的必要性，以此降低世界经济的脆弱性。在经历三十三国集团、二十二国集团等形式后，经由七国集团财长1提议，二十国集团财长和央行行长会议诞生，简称G20。也即，G20是在多边主义思想的指导下成立的，通过此非正式平台，具有系统重要性的国家能够开展灵活的协商。一方面，G20对于原有的大多以正式制度为基础的合作机制是一个有力的补充;另一方面，G20既包含了发达国家，又包含了发展中国家，不仅在经济上拥有显而易见的影响力，在政治上同样具备了更大的代表性。2008年，在面临金融危机时，G20从部长级会议升级为领导人峰会，随后不久又被确定为国际经济合作的主要论坛，地位获得显著提升。本文试图以多边外交和多边主义为理论基础，阐述G20多边外交实践的两个不同阶段——平稳期和波折期，分析其在当下推进多边外交进程中所遭遇的挑战，进而提出针对性的中国应对之策，并借此展望这一机制的多边外交道路前景。

一、G20多边外交实践的理论基础

开展多边外交活动的重要场所是国际组织和国际会议，它们对于一国参与世界政治事务具有重要意义。作为一个非正式的国际组织与机制，G20所发挥的作用正愈发受到瞩目。在“多边外交”的定义上，阿兰·詹姆斯（Alan James）认为，在国际组织或国际会议的发展框架下，有三个以上的不同国家共同进行互动的行为就是多边外交。[1]中国学者鲁毅则认为，“多边外交就是为了解决共同关注之问题，找到共同利益之契合，国际社会中的多个国家之间所采用的解决之方法。”[2]这两种定义均强调了多个国家之间的互动，但前者更关注互动发生的地方，后者更关注互动之后的合作，即着重突出共同解决问题。与多边外交相对应的是双边外交，这种外交关系存在于两个国家之间。在当今国际社会，多边外交的对象并不以社会制度、经济发展水平等因素划线，需要的是协作互动并照顾到大多数国家的利益。

若上升为指导国家对外政策的思想和理论，多边外交则是多边主义，与之相伴而生的概念包括“单边主义”“孤立主义”等。1977年，罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈出版了著名的《权力与相互依赖》一书，这标志着多边主义研究的全面兴起。1993年，约翰·鲁杰（John Ruggie）对多边主义给出了自己的理解——多边主义是一种在广义的行动原则基础上协调三个或者更多国家之间关系制度形式，这些原则是规定合适的行动的，它们并不考虑在任何特定事件下各方特殊的利益或者战略紧急情况。[3]这是迄今学界对多边主义较为权威的定义，主要强调国家的作用。而随着全球化的不断推进，全球公民社会的繁荣达到了前所未有的高度，它们要求参与到国际事务当中来。1997年，加拿大学者罗伯特·考克斯（Robert Cox）在批判“旧多边主义”的基础上，提出了“新多边主义”，认为未来世界的形态将取决于政府与公民社会中的哪一方更有优势，公民社会将会具有更大的代表权和影响力。[4]这是多边主义正朝着更包容、更平等、更公开、更公正方向迈进的写照。

对于各国来说，多边外交与多边主义并不是陌生名词。第二次世界大战后，联合国的建立真正确立起多边外交、多边主义在国际关系领域中的地位，冷战后十年多边外交活动获得大规模发展，[5]全球化潮流使国与国之间的联系更加紧密。具体到G20，它作为新兴的多边外交平台，脱胎于七/八国集团的经验与倡议，但却享有更强的合法性，就这点而言，可谓是“青出于蓝而胜于蓝”。因此，G20理应为多边外交的向前之路出谋划策。

二、G20多边外交实践的历史

G20诞生于20世纪的最后时刻，其目的在于通过集中有重要影响的发达国家和发展中国家（原8国集团及其他12个重要经济体）的力量，共同应对彼时的亚洲金融风暴。成员国之间就国际经济、货币政策所举行的非正式对话，不仅是为了解除近在眼前的危机，也是为今后可能再度出现的复杂局势做准备，以维护国际金融和货币体系的稳定。在那之前，西方国家完全占据着国际金融货币体系的话语权，多数发展中国家很难在这个体系中发出声音，发达国家与发展中国家就像走在两条平行线上。2006年，加拿大前总理保罗·马丁（Paul Martin）于德国德拉斯堡发表了名为“转型中的多边主义：2006年夏季对话”的演讲，在谈及二十国集团起源时，他强调这个机构能在处理影响全球经济的议题时在全球范围内达成共识，这是为世界所需要的。[6]因而，这一机制的出现富有创新意义，给予了两大群体历史性的多边合作机遇，以寻求国际社会更美好的未来。

（一）G20多边外交实践的平稳期

自2008年升级为领导人峰会后，由于被认为代表了世界政治发展的方向，级别更高的G20越来越成为各国开展多边外交的举足轻重的场所。20世纪90年代以来，全球化快速扩张，G20亦身处这种潮流之中。20个具有系统重要性的经济体的GDP总量占全球的85%以上，它们共享一个新机制，也有能力改变世界。很多非成员国希望加入其中而不得，这使得G20成员国拥有了某种意义上的自豪感与责任感，从而利用该机制开展卓有成效的多边外交。那么，自升级为领导人峰会后，G20在多边外交的道路上走得有多遠？

2007年，“次贷”危机在美国爆发，随后蔓延开来。金融市场剧烈波动，经济遭遇严重挫折，原本一国的危机快速演变为全球性的动荡。为应对这场危机，西方国家不得不倚重于经济活力更强的新兴经济体，以中国为代表的新兴国家群体得以获得更大发言权，G20亦取代原有的G8成为全球经济治理的主要平台。这背后的原因在于，主要大国之间、发达国家与新兴经济体之间力量的消长变化导致治理权力发生转移，在全球化背景下需要对权力和责任进行再平衡，[7]多边外交特别是深化发达国家与发展中国家之间的联系成为的现实选择，任何国家均无法在危机中独善其身。

在华盛顿举办的首届G20领导人峰会上，二十国发表联合宣言，声明“在金融不稳定时期反对保护主义至关重要”，“反对抬高投资或货物及服务贸易新壁垒，反对设置出口新限定或实施有违世界贸易组织规定的措施来刺激出口”。1时任美国总统小布什亦多次强调“自由开放的经济”的重要性，各国在危机之下采取了一致步调，多边机制的效用得到显现。从2008年开始，G20此前较为松散的状况结束了，在协调各国政策、应对金融危机方面渐次发挥实质性作用。在随后两届峰会上，G20延续了协力应对金融危机的做法，尤其是匹兹堡峰会决定2011年后G20峰会要成为年度、制度化的讨论全球经济议题的论坛。[8]多边外交精神得到拥护。

在2010年的G20多伦多峰会宣言中，明确强调反对贸易保护主义，促进贸易投资，并指出G20成员国让市场保持贸易和投资机会的开放是正确的选择。在2011年两次峰会的首脑宣言中，同样表明了抵制贸易保护主义、加强多边贸易体制的立场。2009年10月，希腊债务危机拉开了欧元危机的序幕，它严重挑战了欧元区的整体稳定性。在戛纳峰会上，各国高度关注这场新的危机，并确认合作共同应对之。在2012年的洛斯卡沃斯峰会上，各国依旧坚定地致力于开放贸易和投资，扩大市场并抵抗一切形式的保护主义，认为这是全球经济持续复苏，就业和发展的必要条件。2直到此时，G20峰会的多边主义氛围仍然十分浓厚，最大的缘故便是两次危机将世界各国牢牢地捆绑在一起，利益攸关使得关于多边外交的共识相对容易达成。

（二）G20多边外交实践的波折期

按时间表来看，直到2017年G20汉堡峰会，“反对保护主义”都被明白无误地写入到领导人宣言中。但在这之前的几年间，世界政治的几个大事件使得G20的多边外交氛围已发生悄然转变。2013年，叙利亚危机愈演愈烈，以美国为首的9个G20成员国支持对叙利亚动武，但遭到俄罗斯的强烈反对。在G20圣彼得堡峰会宣言中，各国也并未就此问题达成一致。美俄之间围绕叙利亚问题的明里暗里的斗争，到今天也未画上句号。2014年，乌克兰爆发冲突，在俄罗斯政府的介入下，克里米亚经过公投“脱乌入俄”;同年11月举行的G20布里斯班峰会由此变成了美欧对俄罗斯的声讨会，普京提前回国。[9]叙利亚与克里米亚地区皆为俄罗斯关键的战略要地，不能放弃;以美国为首的西方国家见此情势而联合起来，对俄施压。总的来说，美俄越来越倾向于用自己的方式解决问题。

2016年6月，英国全民公投决定“脱欧”。进入新千年以来，英国退出欧盟的离心力越来越大。表面上，这是因为经济问题及对欧盟的难民分配不满，但实际上，作为岛国的英国向来有着对欧洲大陆深刻的不信任感，如今这股孤立主义思潮借助困境卷土重来。[10]虽历经多番不顺，英国还是在今年年初顺利与欧盟“分手”。类似事件还有法国黄马甲事件、意大利奉行民粹主义的新政府执政等，这些都让人们不仅对欧洲的未来产生疑问，也担心本位主义思潮的崛起阻碍多边外交之路，将世界拖入愈发割裂的泥潭。

比起欧洲诸国，特朗普上台后，美国的单边主义倾向更加显露无遗，也产生了更广泛的影响。在政治领域，美国政府接连退出气候变化《巴黎协定》、教科文组织、伊核协议、《中导条约》等;在经济领域，美国不断挑起与多国的贸易战，动作最大的当属中美贸易战，此举意在遏制中国实力的快速增长。特朗普政府关心的是“实用主义”，只要能获得对美国更有利的境地，便不惜采用一切手段。受此“激励”，世界范围内的贸易保护思潮风起云涌，也加速了既有多边贸易机制的失效。[11]在此背景下，无论是在2018年的布宜诺斯艾利斯还是在2019年的大阪，虽呼声很高，G20领导人宣言仍删除了有关“反对贸易保护主义”的常规表述。就当今而言，各国多边外交活动的开展确实面临着诸多不利情势，G20不可避免地成为这种局面的一面镜子。

由于G20通过多边框架发出共同信号变得越来越困难，各国首脑转而利用一年一度的峰会更多地推进双边会谈。[12]最引人注目的当属中美领导人会晤。在2018年G20峰会举办期间，中美举行会谈，双方就两国关系发展、经贸问题等达成了一些共识。去年6月，中美元首在大阪的会晤时间长达80分钟，美国不再对剩余3000多亿美元中国输美商品征收新关税，双方重启经贸谈判。到了12月13日，两国才就第一阶段经贸协议文本达成一致。此外，中国也与俄、韩、德等国展开了双边会谈。在大阪峰会期间，东道主日本亦安排了与中、美、俄等的多场双边会谈，美俄领导人就伊朗、乌克兰、军控和一系列其他议题举行了非正式会晤。双边外交的风头似乎盖过了多边外交。

诚然，部分问题仅存在于两个国家之间，双方直接协商是常规做法。但对于一些关涉多国且利益纠葛不清的问题如贸易等，需通过多边外交渠道加以沟通，此时的“各国达成一致”就成了拦路虎，当前的逆全球化浪潮正进一步造成全球治理的停滞不前。

三、G20多边外交实践的挑战

众所周知，多边外交存在于国与国之间联结的多个层面，G20作为一种主要国家之间的协调机制，其初衷在于凝聚共识，补充原有的机制化组织所无法完成的功能，这对国际社会而言兹事体大。事实上，全球治理領域的非正式集团并不少，从G7/8到G8+5，既有“金砖国家”峰会，也有印度、巴西、南非三国组成的IBSA论坛，它们在不同发展水平国家的治理、地区治理乃至跨区域治理等层面发挥着不同作用，但唯有G20具备了全球性的影响力，也拥有着最高的认可度，从而有能力为维护国际体系的稳定贡献实质性力量。[13]当下，G20在多边外交中遭遇的波折期尚未渡过，除了各国之间日益增长的不信任情绪，还有更多不稳定因素日渐发酵。因此，国际社会需仔细审视G20在多边外交功能的发挥过程中的所面临的挑战。

首先，近在眼前的挑战是如何妥善协调中美关系，防止两个大国间逐渐加码的对抗损害G20多边外交功能的发挥。尽管G20是一种新的非正式机制，但大国主导的基本特征并没有发生显著变化，[14]中美的态度极大地左右着机制的走向。自中美贸易战以来，“新冷战”的论调见诸报端，与之同时升温的是各国对未来中美关系的担忧。中国曾在多个场合明确表示将“坚定不移地支持多边主义”，但在美国已经把中国明确定义为“战略竞争对手”的情况下，双方关系再想回到过去“水乳交融”的阶段已不现实。[15]随着5月15日美国商务部对中国华为公司禁令的升级，两国覆盖經济、科技等各领域的“脱钩论”甚嚣尘上。再看时下，新冠疫情在全球快速扩散，即便G20成员国于3月26日举行特别峰会，发表声明承诺建立统一战线应对疫情，但并不妨碍应对疫情不力的美国对华愈演愈烈的不实舆论攻势。部分西方国家更是紧随美国之后，持续炒作对华不友好声音，中西方之间的“缠斗”尚未完全解开。倘若中美关系被蓄意破坏，中西方关系被误导，被激起的汹涌民情将推动更多对立情绪的出现。本来中美在G20中已有意见不合之苗头，如今意识形态的分歧已被放大，这种扩大的“不合作”情形将威胁G20效用的施展。一次危机可以带来一个大有作为的合作机制，也同样可以在另一时刻大大减弱其生命力，特朗普政府的不断“退群”之举已有先例。

其次，G20内部阵营依旧泾渭分明，发达国家与发展中国家之间的合作动力不足。G20阵营可划分为G7、金砖国家及其他重要经济体，尽管以G7为代表的西方国家在2008年金融危机中主动号召并携手发展中国家共渡难关，但并不愿意在实力对比发生明显变化的国际形势面前让出世界政治经济的主导权，权力结构转换尤为缓慢。而今，金砖国家实力日增，中国综合国力快速上升，俄罗斯坐拥强大的军事实力，拥有人口优势的印度亦具备了相当的发展潜能，先行者与后来者的原生性矛盾注定需要漫长的时间去消解。2016年，俄罗斯总统新闻秘书佩斯科夫会表示，“G20……能更好地体现影响世界经济与其他进程的国家立场。这种模式更加完整，更加合适。”[16]俄罗斯显然明白G20对其而言更加有实质性意义。两大阵营之间的信任与合作基础远远难言稳固。

最后，G20的成员组成没有反映最贫穷国家的利益，多边外交结构不甚合理。G20机制的存在可以实现发展中国家的利益，而不同发展中国家的发展程度千差万别，既有像中国这样通过改革开放收获瞩目成就的国家，也有许多至今仍深陷贫困陷阱的地区。后者很难在国际舞台上有所代表和作为，从而在国际发展进程中更加被边缘化，南北差距甚至“南南”差距越来越大。世界银行前行长金墉于2013年在乔治敦大学发表演说，呼吁各国采取行动，争取到2030年基本消除极端贫困。其中，关键之处即是要实现撒哈拉以南非洲地区的持续高增长。[17]在G20的改革议程中，不乏将该地区重要国家如尼日利亚的呼声纳入，从根本上来说，这也是在改革国际体系中不公正、不合理、不民主的部分。纵然在历届G20峰会中，有关非洲发展的议题频频被讨论，各国对非洲的关注似乎没有失落。然而，主体性的缺乏必然会带来重视程度的不足，1/20的成员占比难以匹配非洲所需要的发展资源。

三、G20多边外交实践困境的对策分析

作为一种非正式协商机制，相比于发展程度更高更一致的G7/8，G20成员组成更加复杂，还有很大的提升空间;相比于其他许多正式的国际组织，G20走的是灵活协商的道路，缺乏强制性。对于这样一个存在诸多待完善之处的机制来说，面临挑战是很正常的，作为中国来说，重要的是以我为主，积极谋求应对之策。毕竟G20对于中国参与全球治理具有非同寻常的意义。完善G20多边外交结构以服务于国内及世界发展大局，需考虑以下几个方面。

首先，在当今世界多极化趋势明了的情况下，中国需保持理性克制与充足底气，坚定支持G20走多边主义道路。特朗普政府奉行“美国优先”原则，正为大选而焦虑，其持续多月的舆论战已引起中国的强烈反弹。表面上，美国的政策走向存在很大的不确定性，但正如美国前副国务卿佐利克所说——美国并无发动“新冷战”的能力，西方国家不会一味跟随美国与中国为敌，其号召力今非昔比。[18]在此情况下，中国最重要的是保持克制与冷静，审时度势，通过坚定支持多边主义维护自身权益和世界共同利益。作为中国参与全球治理举足轻重的场所，G20还能继续发光发热，其他成员同样需要此平台开展卓有成效的多边外交。如今，在对华问题上，美国基本都把手里的牌打出来了，包围圈已经形成，且无回头之意。作为中国来讲，第一是要搞好内部建设，一心一意壮大实力，其次是保住目前手头所拥有的那部分技术优势，政府民间一条心，支持产业发展与创新，赢得未来。尽管中国一己之力决定不了G20的前景，但只有在这个基础之上，才有实力去团结希望走多边道路的大多数国家，才有影响力去巩固G20的根基，也才有底气去推进G20的议程落实。

第二，金砖国家组织是中国需牢牢把握住的一张牌。发达国家与发展中国家之间的斗争由来已久，主观意愿是一回事，客观情况又是一回事。在2010年G20首尔峰会上，各成员国就国际货币基金组织的份额改革达成一致意见，欧洲将6%的投票权转移至新兴经济体，中国由此跃升为IMF第三大出资国，但此方案正式生效却多耗费了5年多，足见其过程之艰难。毫无疑问，未来国际组织的权势转移亦需体现各国实力的真实变化。假如这一进程停滞不前，转而利用金砖国家组织就是更为现实的选择。2014年《金砖国家领导人第六次会晤福塔莱萨宣言》指出，“基于以往国际力量格局形成的全球治理架构逐渐失去其合法性与有效性，导致过渡性、临时性安排日益盛行，严重侵蚀多边主义。我们相信，金砖国家是对现行机制进行渐进式变革的重要力量，有助于实现更具代表性和更公平的全球治理、促进更具包容性的全球增长，建设和平、稳定、繁荣的世界。”1通过五国之间的优势互补，以集体身份协调一致，金砖集团“方能有足够的力量来推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展”，[19]以此倒逼全球性机制的改革，助力G20多边外交结构的调整，中国无疑将在这其间发挥关键作用。

最后，中国应积极支持在G20中增加贫穷国家的代表席位。准确来说，增强贫穷国家话语权需要国际社会共同推进，而非中国一家说了算。目前看来，这一问题的紧迫程度远不如前两者，因为存在一个悖论——如今各国的现实主义倾向越来越明显，没有代表权的贫穷国家又如何能在G20中为自己发声呢？中国是从贫穷国家的路上走过来的，对于非洲许多国家的境遇感同身受。自2013年提出以来，“一带一路”倡议为非洲各国社会经济发展做出了应有的贡献，第三世界国家向来是我国在国际上重要的合作伙伴。因此，尽管具体实施路径有赖各国共同设计，但中国可主动在各种国际场合为贫穷国家发声，支持它们在G20多边外交结构中拥有更多的代表权，这将有助于提升G20多边外交活动的深度与广度，也更加呼应我国“人类命运共同体”的构想。

对于G20在多边外交实践中所遭遇的挑战，部分近在眼前，部分需要长期规划。此次新冠疫情使全球经济面临着比2008年金融危机严重得多的境况，假若G20主要经济体特别是主导国家无法发挥领导力，加强全球协调，从而应对更广泛的威胁，世界经济及其他领域将陷于危险境地。[20]但从另一方面来看，当下G20的重要性是独一无二的，非其他非正式集团可替代，金砖国家集团的力量暂无法在全球范围内投射，G7亦面临着自1977年以来最大的分裂危机。[21]相比之下，G20则更有效率、影响更广。因此，就未来而言，G20机制仍将在国际性危机中扮演突出角色，并在此过程中渐进地转变为长效治理机制，在波折中串联起各国的合作，从而获取世界范围内的可持续发展。

自多边主义退潮以来，中国始终与大多数国家站在一起，维护多边主义。面对当前的经济乱局，中国作为一个经济增长仍较快、愿意担负责任的大国，将会为疫情后世界秩序的变革乃至未来国际经济的重新良好运转带来乐观预期。唯有通过壮大自身实力以维护合作根基、畅通重要国家集团间合作渠道并重视弱国的利益，才能增强各国对G20的信心与期待。世界多极化趋势是注定的，而G20又是世界多极化在全球经济治理问题上的体现，[22]各国如何在这三个层面运筹帷幄将极大地决定G20的命运。

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[16]东方网.俄罗斯：无意重返G8 G20模式更加完整更加合适[EB/OL].（2016-4-20） [2020-4-26]http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/world/20160420/u7ai5553424.html.

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[21]The Guardian.G7： Trumps demands for Russias readmission cause row in Biarritz[EB/OL].（2019-8-25）[2020-4-27].https：//www.google.com.hk/amp/s/amp.theguardian.com/us-news/2019/aug/25/g7-trumps-demands-for-russias-readmission-causes-row-in-biarritz.

[22]海外网.王义桅：如何增强G20的生命力？[EB/OL].（2013-9-9）[2020-4-27]. http：//opinion.haiwainet.cn/n/2013/0909/c232601-19601403.html

责任编辑：杨伟民

1 七/八国集团起源于20世纪70年代第一次石油危机期间，西方国家为加强经济协调而成立之。俄罗斯在1998年的伯明翰峰会上正式成为八国集团一员，但由于其在经济上实力较弱，常被排除在财政部长会议之外。

1 参见2008年G20峰会《华盛顿宣言》。

2 参见2012年G20峰会《洛斯卡沃斯宣言》。

1 参见《金砖国家领导人第六次会晤福塔莱萨宣言》第5点。