“印太”战略下的美国南太平洋政策探析

[摘要]特朗普执政之后，奉行“美国优先”的价值原则，强调盟友以及战略伙伴作用的发挥，对其全球战略进行了重新评估和部署，并适时推出了“印太”战略。“印太”战略提出之后，美国与南太平洋地区之间的合作不断深化，政策体系臻于完善，涵盖了区域安全、经济增长、环境保护等诸多领域。美國做出这样的政策调整和布局，有着深刻的现实原因和战略考量，即应对中国逐渐上升的影响力，以维护美国的全球霸权体系。科学认知和评估“印太”战略下的美国南太平洋政策，有利于中国做出超前部署、妥善应对。

[关键词]“印太”战略;南太平洋;特朗普政府;逻辑动因

[中图分类号]D871.2          [文献标识码]A                 [文章编号]1009—0274（2020）03—0048—05

[作者简介]李静文，女，中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院2018级外交学专业硕士研究生，研究方向：中美关系与中国外交。

特朗普上台执政之后，对亚洲和太平洋的区域形势演进进行了重新评估和判断，开始调整奥巴马政府的亚太政策体系，并适时提出了“印太”战略。作为特朗普政府的一项新兴战略，“印太”自被官方提出以来就引起了学术界的极大关注。由于“印太”地区覆盖了从太平洋到印度洋的广大区域，一些学者将印太战略称之为“好莱坞”和“宝莱坞”的联袂。在这广袤的区域中，南太平洋因其特殊的地缘位置而受到的关注度不断上升。在“印太”战略之下，美国政府也加紧了针对南太地区的布局，包括强化安全合作、扩大文化交流、加大经济援助以及深化环保合作等。这些政策布局背后，有着深刻的逻辑动因和利益考虑。

一、“印太”战略的提出与特朗普政府的南太平洋转向

（一）“印太”战略的出炉

究其起源和本质而言，“印太”属于一个标准的地缘政治术语，最早是由德国地缘政治学者卡尔·豪斯霍夫（Karl Ernst Haushofer）于20世纪20年代提出。大约30年后，澳大利亚学者首次公开将这一概念引入到地区安全相关的学术分析中。第二次世界大战结束以来，为了谋求世界霸主地位，美国不断在亚太地区布局着墨。进入21世纪后，国际政治多极化深入发展，亚太地区汇集了更多的国家竞争和博弈，在国际舞台上的热度有增无减。特别是近几年来，学术界也逐渐意识到，随着印度与印度洋重要性的凸显，需要一个新的区域概念，才能反映这一新的政治现实。[1]特朗普政府上台执政后，虽然抛弃了奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，但基本延续了前任在亚太地区的军事存在和战略部署，并试图在此基础上实现更大突破，“印太”战略的提出便是最好例证。

2017年，特朗普总统在越南举行的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议上，首次概述了他对“自由开放的印太”的构想。关于此构想的目的，特朗普宣称，一方面，美国将致力于扩大其在该地区的影响力;另一方面，美国永远不会在印太寻求统治地位。[2]此后，“印太”一语在美国官方文件中的出现频次快速上升，使得该词从一个模糊的地理概念逐渐成为美国政府一项重要的国家战略。为了充实“印太”战略的力量支撑和政策内容，美国不断加强其与澳大利亚、日本、韩国等地区盟友之间的联系，并试图拉印度“入伙”，以实现构建一个美日澳印四边同盟体系的战略构想。2020年2月，特朗普实现了对印度的历史性访问，目的之一便是为了加强美国与印度的战略伙伴关系，以更好实施“印太”战略。美印不断加深的双边安全和战略互动，对“印太”构想的落地实施意义非凡。在两国发表的《美印全面全球战略伙伴关系的愿景和原则》的联合声明中，“印太的战略融合”被单独列为一项内容，强调要通过美印日三边首脑会议、美印外交和国防部长的“2 + 2”部长级会议机制以及美日澳印四边磋商等机制安排，将美印关系和“印太”战略持续推向前进。[3]

（二）特朗普政府的南太平洋转向

无论“印太”战略的最终走向如何，眼下的事实是，美日澳印等国在该战略框架下的合作正在得到不断加强，对区域内的全方位关注也在显现。在“印太”战略中，南太平洋因其独特的地缘位置和资源条件成了美国一个重要的施政方向。随着该战略的政策网络越织越密，南太地区的作用必将会进一步凸显。近几年来，尤其是“一带一路”倡议提出后，中国与南太岛国的经济合作愈发密切，外交关系得以提升，美国、澳大利亚等国则看在眼里，酸在心里，“柠檬精”心理愈发严重。为此，美澳等国不断炒作南太平洋的热度，极力渲染和兜售“中国威胁论”，企图把中国“挤出”南太平洋地区。

在特朗普政府的领导下，美国提高了对南太地区的重视程度，将其与太平洋岛国的官方接触增加到了前所未有的水平，包括副总统彭斯2018年11月访问巴布亚新几内亚，蓬佩奥则成为有史以来第一位访问马绍尔群岛和密克罗尼西亚联邦的美国国务卿，以及退伍军人事务部长罗伯特·威尔基（Robert Wilkie）出席了密克罗尼西亚总统的就职典礼，等等。对于中国来说，南太平洋区域同样具有重要的战略意义，涉及主权安全、经贸合作和环境保护等议题，主要体现为相关国家同中国大陆与中国台湾的外交承认问题，以及“一带一路”合作倡议的全球布局等。“印太”战略的提出与实施，以及其在南太平洋地区的实现，必然会对中国在该地区的国家利益形成挑战和冲击。所以，有必要对此提高重视，并超前部署以妥善应对。

二、“印太”战略下的美国南太平洋政策内涵

（一）以强化安全合作为主要支点

第一，扩大双边安全合作。南太地区地处海上交通要道，也是美国开展武器试验的重要区域。美国同广大太平洋岛国存有紧密的安全关系，譬如，根据各自分别与美国缔结的结盟协定，美国需要负责帕劳、密克罗尼西亚联邦和马绍尔群岛等国有关的安全和国防事务。2019年8月，蓬佩奥访问了密克罗尼西亚联邦，成为首位访问该国的美国国务卿。在此次访问中，蓬佩奥强调了美国与密克罗尼西亚数十年的伙伴关系，以及两国继续加强安全合作的重要性。美国政府还打算为巴布亚新几内亚、斐济和汤加等国提供巨额的军事资助，以支持这些国家进行军事训练、购买设备以及开展其他安全合作。此外，美国每年还向巴布亚新几内亚、斐济、汤加和萨摩亚提供总计75万美元的国际军事演习和培训资金，以支持这些国家进行军事和警察部队的培训及能力建设。[4]

第二，增进海上安全合作。为了强化在南太地区的战略存在，美国不断加强与太平洋岛国的海上合作，并同10个太平洋岛国共同达成了大洋洲海上安全倡议（OMSI）。根据该倡议内容，美国海岸警卫队和美国海军可以应各国执法人员的请求，对怀疑在其专属经济区内的违法船只進行搜查等行为。美国还在不断扩大与太平洋岛国的合作范围和深度，并计划与斐济、巴布亚新几内亚和所罗门群岛等国敲定新的海上合作协议。2019年，美国海岸警卫队为太平洋岛国举办了为期数天的旨在打击非法捕鱼行为的培训课程。此外，美国还通过参加太平洋岛国论坛的公海区域监视活动，进一步参与该地区的海上安全维护。

第三，加强联合执法合作。太平洋岛国面临着许多跨国犯罪活动威胁，包括非法捕鱼、金融犯罪、毒品贩卖、人口贩运、帮派活动和网络犯罪，等等。仅靠这些岛国自身的能力，难以对以上违法行为实现有效打击。正因为此，加强同美国、澳大利亚的执法合作便成为必须。事实上，澳大利亚、法国、新西兰和美国已经成立四边防卫协调小组，以协调该地区的海上安全工作，包括各类联合行动。美国不断加强同太平洋岛国之间的沟通交流，通过多种机制来增进执法合作，包括为岛国改善信息共享、提供调查支持，以及通过培训帮助岛国建立高效的执法能力。此外，澳大利亚还提出倡议，为该区域建立一个新的信息共享网络中心以精准打击跨国犯罪行为。

（二）以扩大经贸往来为重要方向

第一，加强渔业合作。渔业是太平洋岛国的经济命脉，也是美国与太平洋岛国经济合作的基石。2016年12月，美国与16个太平洋岛国缔约方共同通过了对1987年《渔业条约》的修正案。更新后的条约为美国同广大岛国之间的渔业合作拓展了更大空间，根据该条约，美国将需要为岛国的商业捕鱼活动提供数千万美元的经济援助，以支持可持续的渔业经济发展，更便于美国凭借技术和交通等优势获取更多的经济利益。

第二，深化旅游协作。旅游业是太平洋岛国的主要经济驱动力之一，为岛国民众创造了大量的就业机会和财富收入。为了更好地支持这一至关重要的行业发展，美国更新了一项由其国务院教育和文化事务局与东西方中心合作发起的太平洋岛国旅游交流计划，该计划的目标是通过增加岛国内部的私营企业、公共部门以及民间社会组织的人力资源建设，来振兴这些国家的旅游经济发展。

第三，参与基础设施建设。在海外推进基础设施建设合作是中国的强项，在南太地区也不例外。因而，美国在该地区的基建投资必然充斥着与中国竞争的色彩。美国声称其对南太地区的投资是以促进国家主权、区域合作和互相信任为目标，却不断对中国的正当投资行为进行抹黑，煞有其事地提醒“印太”地区的国家在吸引外资支持时，必须优先考虑所谓的透明度、廉洁度和责任等因素。为了进一步加大对太平洋岛国的投资力度，美国还宣布加入太平洋区域基础设施基金（PRIF），初期捐款金额为200万美元，用于支持有关基础设施投资规划和技术研究等。

（三）合作应对气候变化和环境保护

第一，合作应对物种入侵。太平洋岛国的生态系统普遍脆弱，长期保持着较为单一的物种体系，外来物种的入侵使多数岛国的生态系统承压巨大。物种入侵对岛国的经济建设、环境发展等影响恶劣，进而很可能会威胁到美国的地区利益。认识到这一点，美国加强了同太平洋岛国的环保合作。譬如，美国宣布了数百万美元的捐款，用于支持岛国的自然资源保护计划，以保护珊瑚礁等对海洋生态具有关键作用的物种，并打击各类危害岛国生态稳定的入侵物种。

第二，帮助岛国从事科学研究。美国和南太岛国之间就渔业发展和环境保护等议题开展了广泛合作，以美国地质勘探局（USGS）为例，2017财年，USGS为密克罗尼西亚和帕劳等国的淡水入侵物种风险分析提供了技术支持。在纽埃、斐济和所罗门群岛，包括USGS在内的国际团队深入调查本地和侵入性的爬行动物、两栖动物以及哺乳动物等各类物种，并为东道国政府编制综合报告以更好应对物种入侵。除入侵物种外，USGS还对影响太平洋岛国生态稳定的诸多因素进行了科学研究，包括水资源管理、红树林复原、濒危物种保护、近海矿物勘探和海平面上升研究等。

第三，合作应对海洋酸化。海洋生态系统是构成太平洋岛国旅游业、渔业和粮食安全的基础。由于人类活动的加剧，二氧化碳等的排放量不断上升，其所导致的海洋酸化等现象对海洋生态系统构成了严重威胁。为了增进对这一现象的了解，美国于2016年宣布了海洋酸化监测和减缓（OAMM）计划。该计划致力于提高太平洋岛国的科研能力，以监测海洋酸化并评估海草恢复对当地海洋化学的影响。通过此举，美国全球海洋酸化观测网络的覆盖范围得以扩大，实现了丰厚的科研获益。自该计划提出以来，美国已帮助太平洋岛国培训了数十位科学家，并为多个岛国制定了具有针对性的监测计划。

三、“印太”战略下美国南太平洋政策的逻辑动因

（一）地区格局形势的发展演化

正如英国著名地缘政治学家杰弗里·帕克（Geoffrey Parker）所言，“政治地图似乎赋予了地缘政治世界某种恒久的外表，而实际上，它处于极大的变动之中。”[5]二战结束后，国际政治格局得以深刻调整，美苏争霸的态势迅速形成。彼时，由于地理上的临近，南太地区常被视为是以美国为首的西方阵营的势力范围，南太平洋甚至常被描述为美国的“内湖”。进入到20世纪60年代，去殖民化和民族独立运动席卷南太平洋地区，许多被托管的岛屿逐渐成为主权独立的国家，并开始在国际政治舞台上扮演起独特的作用。“冷战”结束后，国际政治格局继续发展演化，新兴国家群体性崛起，一些传统视角中不太起眼的区域也逐渐“热起来”，南太平洋地区即是如此。尤其是近年来，全球化进程深入发展，世界经济却提振乏力。中国担负起大国责任，提出了以互利共赢为目标的“一带一路”倡议，为地缘和全球经济的发展注入了强大动力。中国的全球和区域影响力持续上升，深刻改变着传统由美国主导的地缘政治格局，引发了美国等西方国家的强烈不安。

为了应对中国崛起的影响，美国推出了“印太”战略，并联合其盟友推进落实，以实现遏制中国对地缘政治格局日益增长的塑造力之目的。在莫道克大学亚洲研究中心的研究员杰弗里·威尔逊（Jeffrey D. Wilson）看来，“印太”是一项以安全为重点的区域项目，反映了其支持者组成美日澳印四方集团的意愿，以抵制中国日益增长的海上力量。这也预示着，“印太”概念的安全区域与亚太地区的概念完全不同，后者的区域主义主要由经济一体化与合作所驱动。因此，“印太”概念的提出标志着亚洲的国际政治进入到一个更具争议的时期，在该时期，区域合作的功能性目的正在从经济转向为以安全为重点的议程。[6]英国诺丁汉大学的乔纳森·沙利文教授（Jonathan Sullivan）也认为，中国的外交、援助、经济互动和软实力，增加了该国在南太平洋地区的影响力。可以说，中国的影响力已经接近作为传统利益相关者的澳大利亚和新西兰的影响力。[7]

（二）美国战略偏好的调整变动

特朗普上台之后，奉行“美国优先”的价值原则，强调盟友以及战略伙伴作用的发挥，对其全球战略进行了重新评估和部署，并适时推出了“印太”战略。从概念本身就能看出，“印太”战略的出台与印度的崛起关联重大。在基辛格看来，“冷战的大部分年代里，印度在美国的亚洲政策中只不过扮演了一个局外人的角色。”[8]然而，这一情况正在随着中国和印度等新兴国家的崛起发生变化。美国时任国防部长马蒂斯（James Norman Mattis）曾多次强调，美印两国的伙伴关系对印太地区的稳定至关重要。[9]在特朗普政府提出的“印太”战略中，美国分别同日本、澳大利亚、韩国等国的双边同盟关系以及同印度的伙伴关系都是关键支点和主要依靠。许多学者都注意到，南太平洋地区在美国战略中的地位上升，被视为第二岛链上的关键一环。[10]早在奥巴马时期，自其提出“重返亚太”战略以来，南太地区成为美国战略调整的重要地区，其不断加大对该地区事务的参与力度，以保持在该地区的影响力，服务其国家大战略。[11]

为了填充“印太”战略的具体内容，特朗普政府更加重视在南太平洋地区的战略布局。为此，特朗普政府致力于加强同南太岛国在安全、经济、环境等领域内的全面合作。扩大与相关国家之间的安全合作，强化美国在“印太”地区的军事存在，是特朗普政府提出“印太”战略的重要考量。长期以来，美国都将南太地区视作自己的势力范围，“印太”战略提出后，更将其纳入到该战略的重要组成部分，致力于同太平洋岛国的安全合作。美国在南太地区的军事存在源远流长，这为其在该地区进一步推进军事战略打下了较好基础。南太平洋地区拥有丰富的海洋资源和旅游资源，但囿于经济实力、交通条件等的限制，这些资源并未得到很好的开发利用。在“印太”战略框架下，美国不断增进与太平洋岛国的经济合作，以实现较好的经济获利。仅在2017财年，美国政府就通过十多个部门和机构共投入了超过3.5亿美元，用于对太平洋岛国的投资和援助，获利丰厚。应对气候变化是当前南太地区面临的迫切任务之一。在全球变暖面前，南太平洋岛国需要承担的责任微乎其微，但其所遭受的后果却极其危急。美国认识到太平洋岛国对蓝色太平洋地区生态的重要性，与太平洋群岛合作开展了一系列活动，以确保对太平洋的自然资源进行可持续管理。

总的来说，随着南太地区不断被欧美国家“炒热”，以美国为首的西方国家开始高调参与南太事务。在特朗普政府推出“印太”战略之后，美国与太平洋岛国之间的合作不断深化，涵盖了区域安全、经济增长、环境保护等诸多领域，有意同中国展开地缘政治优势的竞争。再观中国，改革开放40余年来，尤其是“21世纪海上丝绸之路”倡议提出后，中国的海外利益不断延伸，这其中就包括同南太平洋地区的安全交流与互利合作。应该清醒地认识到，美国的“印太”战略必然会对中国在南太地区的利益形成一定冲击。因而，妥善处理中美两国在南太地区的竞争，促进多方的合作共赢才是需要共同努力的正确方向。

参考文献：

[1]林民旺.“印太”的建构与亚洲地缘政治的张力[J].外交评论（外交学院学报），2018，35（1）：16-35.

[2]Michael R. Pompeo.Americas Indo-Pacific Economic Vision[EB/OL].July 30， 2018.Https：//Www.State.Gov/Remarks-on-Americas-Indo-Pacific-Economic-Vision/.

[3]Joint Statement： Vision and Principles for the United States-India Comprehensive Global Strategic Partnership[EB/OL].February 25，2020.https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-vision-principles-united-states-india-comprehensive-global-strategic-partnership/.

[4]U.S. Engagement in the Pacific[EB/OL].https：//www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific/.

[5] （英）杰弗里·帕克.地缘政治学：过去、现在和未来[M].刘从德译.北京：新华出版社，2003：110.

[6]Jeffrey D. Wilson. Rescaling to the Indo-Pacific： From Economic to Security-Driven Regionalism in Asia[J]. East Asia，2018，35（2）.

[7]Jonathan Sullivan，Bettina Renz. Representing China in the South Pacific. East Asia[J]，2012，29（4）.

[8]（美）亨利·基辛格.美國的全球战略[M].胡利平等译.海南：海南出版社，2009：131.

[9]Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue[EB/OL].June 2， 2018.https：//www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.

[10] 刘卿.澳大利亚强化南太政策：措施、动因及制约因素[J].国际问题研究，2019（4）：64-81+138.

[11]梁甲瑞，高文胜.中美南太平洋地区的博弈态势、动因及手段[J].太平洋学报，2017，25（6）：17-32.

责任编辑：杨伟民