巴西里约热内卢城市韧性战略研究与启示

王江波，陈敏，苟爱萍

（1.南京工业大学建筑学院；2.上海应用技术大学生态技术与工程学院）

1 引言

里约热内卢（Rio de Janeiro）被称为巴西第二首都，位于巴西东南部沿海地区，东南濒临大西洋，是巴西乃至南美的重要门户，同时也是巴西及南美经济最发达的地区之一。人口规模近760万，主要属于热带草原气候，终年高温。里约建市约460年，期间遭遇过各种压力和挑战，而在全球化的今天，这些压力和挑战无疑达到了高峰，为了摆脱发展的困境，城市转型迫在眉睫。在此背景下，韧性城市的发展理念开始广泛传播。城市韧性被定义为经历长期压力和急剧冲击，城市中的个人、社区、机构、企业和系统所展现出的生存、适应和发展的能力[1]。2014年，里约获得奥运会举办资格，也是在这一年，里约决定抓住机遇制定城市韧性战略。2016年，里约最终制定了里约500周年愿景（Vision Rio 500）的长期计划：计划到2065年，里约建市500周年时，实现所有的韧性目标和落实所有行动计划。此外，里约还制定了一个2017-2020韧性战略短期计划，该计划与Vision Rio 500愿景完全一致，通过确定韧性目标、制定项目进度表，以及投资预算，成为实现未来Vision Rio 500战略的第一步[2]。本文首先对里约城市发展中的灾害类型进行梳理，分析其建立韧性城市面临的挑战。其次，总结Vision Rio 500计划确定的韧性目标以及采取的行动计划。最后，总结里约城市韧性研究及实践对我国韧性城市建设的启发，为我国城市建设灾害风险分析及韧性战略制定提供借鉴与思考。

2 现状灾害类型与韧性挑战

2013年，洛克菲勒基金会在全球发起了“100个韧性城市（100RC）”挑战赛，致力于帮助全球城市以更强韧性应对城市化、全球化以及气候变化的挑战[2]。在100RC计划的支持下，里约韧性团队评估了社会经济、行为、管理和气候问题的抵御能力，对城市面临的主要冲击和压力相关信息进行了收集，主要包括自然灾害压力和人为灾害压力。其中，自然灾害主要由气候异常引发，包括强降雨、强风、干旱、高温热浪、海平面上升[2]。人为灾害主要由城市过度密集的人口复杂活动导致，主要包括流行感染病、基础设施故障、道路交通拥挤、城市空间犯罪、环境卫生问题[2]。上述灾害类型及影响见表1、表2。

与许多城市一样，里约拥有复杂的社会-生态系统，需要采用综合的韧性战略。其最大的挑战主要来自三个领域：水、基础设施和社会脆弱性。里约的水既是丰富的又是稀缺的，是生命的供给者，也是疾病传播媒介，因此需要更好地管理。必须永久和可持续地改善基础设施，才能满足公民的需求和期望。必须减少社会脆弱性，因为无法获得基本服务的公民暴露越多，从冲击和长期压力中恢复过来的时间越长。

表1 主要自然灾害信息

表2 主要人为灾害信息

3 韧性目标与行动计划

研究发现，里约韧性战略实践通过里约500年愿景战略实施，包含6个子韧性愿景或目标，32个项目计划。具体内容如下。

1）更好地了解和减轻恶劣天气和气候变化的影响

子韧性愿景包括：

①城市将做好准备并适应气候变化及其影响，并为其主要威胁制定规划；

②城市中没有一个家庭会生活在风险区域；

③所有公民都将被告知，准备和参与应对气候变化影响；

④里约将拥有足够的水供应，绘制了所有风险并确定了战略；

⑤所有贫困社区都将获得安全，合法和适当的住房。具体计划见表3：

2）动员里约准备对极端天气事件和其他冲击作出反应

子韧性愿景包括：

①城市将做好准备并适应气候变化及其影响，并为其主要威胁制定计划；

②该城市在规划，执行，维护，审计和部门间协调方面的质量将得到认可。具体计划见表4：

3）培育绿色、凉爽、安全、灵活的城市空间

子韧性愿景包括：

①纽约市将确保低碳能源矩阵；

②城市的所有地区都将拥有高质量的公共基础设施；

③所有公共空间都将进行规划，其街道和海拔将是活跃和安全的；

④城市将完全无障碍和愉快的对于骑自行车者，行人，残疾人，老年人和儿童；

⑤公共资源将得到合理使用，公立和私营伙伴关系以及社会民间组织的适当管理将确保为所有公民提供高质量的服务。具体计划见表5：

4）通过资源的持续和弹性使用为所有公民提供优质的基础服务

子韧性愿景包括：

①里约将通过其战略行动计划将所有风险映射到水上；

②里约将在城市网络中开展工作，以促进整个地铁区域的基本卫生设施；

③人口不会浪费可用的水，其重复使用将成为人们日常生活的一部分。具体计划见表6：

5）促进包容、多样化，循环低碳经济

子韧性愿景包括：

①将促进地方和州的粮食生产，增加人们获得健康饮食的机会；

②该市将成为一个重要的知识中心，研究和创新将吸引高附加值的合作伙伴；

表3 目标1的行动计划

表4 目标2的行动计划

表5 目标3的行动计划

表6 目标4的行动计划

③力拓将成为创意经济的国际中心；

④力拓将成为拉丁美洲的主要旅游，商业和社会中心；

⑤减少无管制的劳动力将大大减少，保障工人的权利和提高生产力；

⑥力拓将拥有拉丁美洲最好的创业生态系统；

⑦该城市在规划，执行，维护和控制系统协调方面的质量将得到认可。具体行动见表7：

6）提高民众的复原力，促进社会凝聚力

子韧性愿景包括：

①城市学校将成为国家参考，增加价值，协作并与学生的现实联系起来；

②城市将做好准备并适应气候变化及其影响，制定并计划其主要威胁；

③所有公民都将被告知，准备和参与应对气候变化的影响。具体计划见表8：

4 启示

1）关注水安全问题

我国城市中许多灾害类型与水关系密切。其中，与水直接相关的灾害问题包括饮用水短缺、城市内涝等；与水间接相关的灾害类型包括暴雨导致的山体滑坡、河流泛滥等[3]。近年来，由于城市建设过程中的管理不善、浪费、过度依赖单一饮用水源和无组织的城市化等行为，导致我国水生态系统的韧性面临极大的挑战。“Rio de Janeiro”在葡萄牙语中指的是“河流”，由于管理开发不当出现严重的水安全问题，为了解决与水相关的灾害韧性挑战，里约提出“拥抱我们的水”这一韧性愿景。首先，通过侦察评估，确定不同水问题的严重性及风险分布，进行韧性优先事项排序；其次，从河流、湖泊水体的生态修复、工程建设与水之间的关系，城市供水渠道的多样性，城市雨洪设施的技术性4个层面综合制定水系统韧性提升战略。

表7 目标5的行动计划

表8 目标6的行动计划

2）重视基础设施的韧性

城市基础设施是一个城市各项功能运转的前提，随着我国城镇化的推进，各类灾害事件频发，城市基础设施面对的未知风险逐步加大[4]。一直以来，我国基础设施建设基于防灾减灾的韧性研究相对匮乏，如对其韧性特征、评价指标体系以及计算模型等；在政策层面，缺乏专项的基础设施韧性规划和法律规范。里约与基础设施相关的灾害同样很多，为了摆脱困境，里约根据基础设施韧性特征将其融入到不同的韧性子目标中，然后通过对应的行动计划去实现，如通过实施太阳能战略和实现公共建筑的节能节水战略，使公共建筑拥有雨水收集和太阳能储存的能力。如此，当面对极端气候灾害导致水、电等能源设施中断时，依然有备用选择，以此增强公共建筑的灾害韧性。

3）关注弱势群体

我国是典型的发展中大国，缩小城乡差距，打赢脱贫攻坚战是政府的主要任务之一[5]。在我国的韧性城市建设过程中，外来务工者及其子女是遭受自然灾害和经济衰退影响最大的人群，他们需要更长时间才能从冲击中恢复和反弹[5]。现阶段，我国的韧性城市建设针对弱势群体的行动计划多是以实践为主。而在思想教育上的尝试几乎没有，城市中的弱势群体并没有城市主人的意识，也不知晓他们的行为对城市社会的影响。提高弱势群体建设韧性城市的积极性是里约韧性愿景之一。里约开展了韧性青年项目，通过为市政学校的学生制定和实施城市韧性课程，有效地传播了韧性理念的价值意义。通过告知他们，在社区和日常生活中可能面临的风险，以便在灾难中采取行动；告知他们认真使用水和能源不仅可以节约自然资源，还可以降低账单和税收，并保证更安全，获得更稳定的供应等。到2020年，该课程的受众已经达到了10万人，成效显著。