精准扶贫政策落实跟踪审计三维逻辑框架的构建

李晓冬

【摘要】政策落实跟踪审计是监督公共政策有效执行的一种政策纠偏和反馈机制，是国家审计服务国家治理进而实现国家善治的重要途径。精准扶贫是现阶段我国扶贫领域的一项重要公共政策，针对实践中精准扶贫政策落实跟踪审计未能做到全覆盖这一事实，借鉴公共管理学中公共政策评估标准的“形式、事实和价值”三个维度，构建基于公共政策评估标准的精准扶贫政策落实跟踪审计的三维逻辑框架，提出一种全流程跟踪覆盖的精准扶贫政策落实跟踪审计观，以期为我国审计机关在审计实践中大力推进精准扶贫政策落实跟踪审计的全覆盖提供理论基础与参考借鉴。

【关键词】政策落实跟踪审计；精准扶贫；全覆盖；公共政策；国家治理

【中图分类号】F239.42【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2020）03-0113-4

【基金项目】国家自然科学基金面上项目“风险导向式企业经营绩效评价体系的构建与应用研究”（项目编号：71572118）；甘肃省哲学社会科学规划项目（项目编号：YB067）；甘肃省知识产权计划项目（项目编号：18ZC1LA011）；首都经济贸易大学研究生科技创新项目“高质量发展阶段成本习性分析模型中成本与成本动因的重构”；兰州财经大学重大招标项目（项目编号：Lzufe2017A-01）

一、引言

当前，我国的精准扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，随着扶贫深度的逐渐加大，我国的扶贫攻坚投入也逐年增加，但是面对扶贫资金、扶贫指标等稀缺的扶贫资源，在精准扶贫政策贯彻落实中还存在类似“援助困境”“精英捕获”和“跑冒滴漏”等腐败现象。国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理的基石和重要保障，作为国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统[1]，国家审计能够预防精准扶贫政策贯彻落实风险，揭示阻碍精准扶贫政策贯彻落实的体制机制弊端和政策缺陷，抵御精准扶贫政策贯彻执行中的腐败。因此，基于精准扶贫政策应该按照政策预期贯彻落实的现实需要，国家审计凭借其特有的权威性、独立性和专业性特质，对治理扶贫领域乱象有着其他经济监督形式所无法比拟的优势。

由于公共政策具有动态性和多层次性，决定了公共政策审计也必然具有动态性，即必须采用政策落实跟踪审计的方法来解决由公共政策的动态变化所导致的“审计反馈的滞后效应”[2]。精准扶贫政策是现阶段我国在扶贫领域的一项重要公共政策，其在不同的发展阶段具有不同的实施重点，这种政策的动态性决定了国家审计必须采用跟踪审计的形式来解决在实施精准扶贫政策不同阶段所暴露出来的问题。为确保精准扶贫政策在实际贯彻落实中能够严格按照政策制定者的初衷来执行，国家审计机关有必要对其落实情况展开跟踪审计，加强精准扶贫政策落实跟踪审计是国家审计服务于国家脱贫攻坚战略的现实需要。此外，现实中有限理性、信息不对称、既得利益偏好和不可预测事件等的存在，可能导致具有良好初衷的公共政策在贯彻过程中因曲解、滥用等而无法达到既定的政策目标[3]。因此，为保证精准扶贫政策的良好初衷不变质和国家各项惠农政策的有效落地，在审计实践中必须加强对精准扶贫政策的落实跟踪审计。

二、文献综述

通过梳理精准扶贫政策落实跟踪审计的相关文献发现，从總体上看，由于经济制度、政治体制等的不同，相较于国外学者，国内学者对精准扶贫政策落实跟踪审计的研究较为活跃，研究视角也较为多元。笔者几乎没有检索到与国内研究扶贫政策落实跟踪审计同口径、可比较的相关国外文献，而国内学者从审计视角研究精准扶贫政策的文献更多地聚焦于精准扶贫资金财政财务收支的真实性、合法性和合规性审计[4]，扶贫资金绩效审计并未成为我国扶贫资金审计的重点[5]，并且扶贫政策与国家审计的结合力度也并不大，对精准扶贫资金绩效审计和精准扶贫政策落实跟踪审计的研究较为匮乏，研究视角较为多元，但并未形成系统完备的逻辑体系。

颜盛男等[6]基于我国实施精准扶贫政策的现实背景和要求，首次较为系统地研究了精准扶贫政策跟踪审计的内涵及价值取向，精准扶贫政策跟踪审计的主体、目标和客体，并在此基础上构建了精准扶贫政策跟踪审计的扶贫治理问责体系，同时对提高问责体系效率的路径进行了探讨。

胥毅[7]认为，精准扶贫政策落实跟踪审计的工作重点在于积极推进财政涉农资金统筹使用和失能人员医保救助制度建设，他从三个方面提出了完善精准扶贫政策落实跟踪审计的体制机制。

朱智鸿[4]、赵明华等[8]深入分析了我国扶贫政策审计现状，发现存在“五多五少”的问题，在此基础上，提出了改善扶贫政策审计的对策建议，他们认为扶贫政策审计应该遵循“五个转变”“四个着眼于”和“四个结合”的原则和工作定位，并从五个方面对扶贫政策审计的监督维度进行了阐述。

王帆等[9]以政策跟踪审计评价指标与评价流程为起点，创造性地将政策跟踪审计的项目评估与审计机关的事后绩效评价相结合，在理论上提出了一种政策跟踪审计的评价机制，并以精准扶贫政策为例，在实践层面构建了精准扶贫政策跟踪审计的评价指标体系，以期为审计机关开展精准扶贫审计评价提供思路。

吕劲松等[10]在分析精准扶贫政策跟踪审计制度背景及特征的基础上，利用西南四省及直辖市国定贫困县的扶贫及扶贫审计数据，实证检验了精准扶贫政策及其跟踪审计的实施效果，研究表明扶贫跟踪审计对改善扶贫效果具有显著的正向作用。该研究对今后更好地发挥精准扶贫政策跟踪审计的作用具有重要的政策启示：一是要加强对精准扶贫政策前期制定过程的有效监督，充分发挥国家审计的预防性功能，最大限度地减轻扶贫政策跟踪审计的“滞后”性；二是现有审计大多以事后审计为主，在精准扶贫政策执行过程中，国家审计的揭示功能发挥不足，审计全覆盖有待加强。

综上所述，随着我国扶贫力度的不断加大，越来越多的学者开始以审计为视角对我国的精准扶贫政策及其绩效展开研究，取得了一定的成绩，但综观已有的精准扶贫政策审计文献，笔者认为还存在以下不足之处：一是研究内容不够完整。现有文献对精准扶贫政策落实跟踪审计的研究主要局限于传统扶贫资金财政财务收支真实性、合法性和合理性的审计，而对扶贫资金使用效益和国家各项扶贫政策贯彻落实情况审计的研究较为匮乏。二是理论基础较为单一。目前关于精准扶贫政策落实跟踪审计的研究中缺乏相应经济理论和公共政策绩效评估理论对扶贫绩效精准量化的指导，难以准确、客观地反映精准扶贫政策效果。三是对精准扶贫政策落实跟踪审计对象评价维度的研究较为匮乏，实践中难以做到对精准扶贫政策落实跟踪审计对象的全覆盖。

鉴于此，本文拟借鉴公共管理学中公共政策评估标准的“形式、事实和价值”三个维度，构建基于公共政策评估标准的精准扶贫政策落实跟踪审计的三维逻辑框架，以期为审计机关在审计实践中大力推进精准扶贫政策落实跟踪审计的全覆盖提供可能的理论基础与参考借鉴。

三、形式、事实和价值：精准扶贫政策落实跟踪审计全覆盖的三个维度

公共政策审计是一种重要的国家审计类型，它是国家审计机关依据相应的法律法规，在其职权范围内对公共政策主体、公共政策过程、公共政策结果和影响，从形式、事实和价值三个维度进行的监督、评价、建议咨询等的审计活动[11]。这一观点源自我国的公共政策审计实践，是对我国国家审计实践的归纳与总结，具有开创性[12]。但是，虽然王姝[11]在公共政策审计的定义中提到了“形式、事实和价值”这三个维度，但她并未就这三个维度的具体含义及其在实践中如何操作等问题做更深层次的探讨。

“形式”“事实”和“价值”并非审计和会计学理论中的概念，而是源自公共管理学中的公共政策评估。张润泽[13]认为，要实现政策评估标准的科学性，公共政策评估标准体系应至少包含上述三个维度。同样，要实现对精准扶贫政策落实跟踪审计的全覆盖，首先要对精准扶贫政策落实跟踪审计全覆盖的维度进行界定。由于公共政策落实跟踪审计与公共政策评估不仅在目标（维护公共利益）和功能（反馈评价机制）上高度契合，而且在实现手段上优势互补[14]，因此，笔者尝试借鉴公共政策评估标准的“形式、事实和价值”这三个维度，基于公共政策评估标准的视角，构建精准扶贫政策落实跟踪审计三维逻辑框架，见下图。

1.“形式”维度：考核精准扶贫政策的贯彻部署情况及扶贫资金分配情况。对公共政策落实跟踪审计“形式”维度的审计属于事前审计，即源头审计，它强调对某项公共政策在区域内是否落地及对公共资金分配情况的审查，即公共政策由中央文本落实到地方文本的问题。各个地区的致贫原因因地理条件、自然环境差异以及经济政策适合度的不同而有着非常大的差异，因而对精准扶贫政策落地程度的评价显得尤为重要。中央负责精准扶贫政策的顶层设计，但在政策落地时则应充分结合各地实际，使其更具个性，不应期望也不可能用同一个模式来解决全国不同地区的贫困问题。

对精准扶贫这一公共政策的“形式”维度，应着重审查的具体内容包括：各地政府是否出台了与精准扶贫政策相关的配套政策措施，该配套政策措施是否具备科学性和可操作性、与当地致贫因素的契合程度如何；扶贫攻坚任务的年度和中长期计划的制定情况如何；各地政府是否成立了精准扶贫工作领导小组；是否制定了扶贫资金专项管理办法；各地是否制定了扶贫工作制度、扶贫责任主体落实制度、脱贫绩效考核制度，同时将脱贫成效和脱贫质量作为党政领导干部政治升迁考核的重要参考依据等。

2.“事实”维度：考核精准扶贫政策实施进程及扶贫资金使用情况。对公共政策落实跟踪审计“事实”维度的审计属于事中审计，强调对某项公共政策实施进程及对公共资金使用情况的审查，即公共政策由文本走向实践的问题。

对精准扶贫这一公共政策的“事实”维度，应着重审查精准扶贫政策的实施进程及扶贫资金的使用情况，对精准扶贫政策“事实”维度的考核通常以扶贫项目和扶贫资金为载体，具体包括：评估精准扶贫政策执行过程中是否存在不执行、扭曲执行和执行不畅等问题；扶贫项目申报是否合法、是否符合当地实际或市场需求、项目质量是否达标、项目实施进度是否按期进行、项目运转效率及后期维护情况如何等；扶贫资金的投入情况、扶贫资金管理制度建设情况、扶贫资金流向信息公开和公示情况以及扶贫资金监管责任落实情况如何等。

3.“价值”维度：考核精准扶贫涉农资金的绩效及政策目标的社会价值和生态价值。对公共政策落实跟踪审计“价值”维度的审计属于事后审计，即结果审计，强调对某项公共政策执行结果及执行绩效的审查，公共政策投入产生的各类效果均为“价值”维度的审计评价内容。精准扶贫政策的直接目标是帮助贫困户提高收入和生活質量，进而实现财富的积累。同时，精准扶贫政策并非只求贫困户一时的脱贫，帮助其建立长效脱贫机制、实现可持续发展才是精准扶贫政策的根本目的。此外，以牺牲环境为代价而片面追求经济增长速度的发展模式已经难以为继，经济发展“既要金山银山也要绿水青山，绿水青山就是金山银山”。在此理念下，对精准扶贫的考核必须考察其政策目标社会价值和生态价值的实现程度。

对精准扶贫这一公共政策“价值”维度的审查具体包括：评估精准扶贫政策的执行效果是否与政策的预期目标相符及相符程度、政策是否具有可持续性等；扶贫资金绩效审计除关注扶贫资金财务收支的合法性、真实性和合规性外，还要关注扶贫资金的使用效果如何，是否加强了对扶贫资金经济性、效率性、效果性、公平性和环境性的审计，并重点揭示扶贫资金申报、分配、管理和使用中存在的虚假申报、虚报冒领、资金闲置、挤占挪用、贪污截留等问题；对精准扶贫政策社会效益的审查是否主要考察了贫困村基础设施、产业结构、教育水平和社会保障方面的情况；精准帮扶措施中产业扶贫和异地搬迁扶贫项目等是否对当地的生态环境造成破坏、是否符合环境保护的要求，是否在达到经济效益的同时兼顾了生态效益的提高等。

综上，从“形式、事实和价值”这三个维度对精准扶贫政策进行审计和考量，有利于区分政策落实跟踪审计的层次，更好地把握各层次政策审计的重点，增强政策审计的针对性，进而有利于实现精准扶贫政策落实跟踪审计的全覆盖。本文从精准扶贫政策的事前（对应“形式”维度）、事中（对应“事实”维度）和事后（对应“价值”维度）的完整链条出发，构建了一个层次分明、贯穿政策执行始终的精准扶贫政策落实跟踪审计的三维逻辑框架。“形式、事实和价值”这三个维度既相互依存、相互衔接，又相互区别，不能混淆。由于公共政策的制定、执行与完善是一个各方互动反馈、螺旋式上升的过程[15]，因此精准扶贫政策落实跟踪审计的“形式”“事实”和“价值”这三个维度间形成了一个三位一体的逻辑上升的循环体系，共同构成了一个涵盖政策生命周期全流程的逻辑闭环，这是一个循环往复、不断上升的过程。

四、研究结论

精准扶贫政策是现阶段我国在扶贫领域一项重要的公共政策创新，精准扶贫质量事关我国2020年打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会目标的实现，因此，加强精准扶贫政策落实跟踪审计是提高扶贫质量、确保精准扶贫政策实施效果的重要绩效监控手段。

国家审计天然的独立性和专业性特质决定了其必然居于国家治理的核心层面，它能保证政府公权力的运行符合既定的目标安排，进而实现国家善治，因此监督公共政策在实践中的有效贯彻执行必然成为国家审计的重点监督内容。

本文借鉴公共政策评估标准的“形式、事实和价值”维度，结合公共政策落实跟踪审计的内在特点，构建了一个基于公共政策评估标准的精准扶贫政策落实跟踪审计三维逻辑框架，解决了实践中精准扶贫政策落实跟踪审计对象层次不清晰及各层次审计内容不明确、重点不突出、未能做到对精准扶贫政策对象全过程跟踪审计的全覆盖等问题，对确保精准扶贫政策预期效果的实现能起到较好的纠偏反馈作用。政策制定、执行和评价共同构成了公共政策的演绎逻辑，它们是一个相互联系的公共政策运行链条，而本文构建的基于公共政策评估标准的精准扶贫政策落实跟踪审计三维逻辑框架正是从这一全链条出发而对精准扶贫政策整体运行进行分析的一种框架，它体现了一种“全流程跟踪覆盖”的公共政策落实跟踪审计观。

但是，本文还存在一定的局限，即未对精准扶贫政策落实跟踪审计全覆盖三个维度的审计评价指标做进一步的研究。未来可以在此框架的基础上，构建精准扶贫政策落实跟踪审计全覆盖各维度的审计评价指标体系，并可采用诸如模糊层次分析法、熵权法等方法对精准扶贫政策的实施效果进行量化综合评价，以期为实践中大力推进精准扶贫政策落实跟踪审计的全覆盖提供参考与借鉴。

【主要参考文献】

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[10]吕劲松，张金若，黄崑.扶贫政策跟踪审计能促进脱贫攻坚吗？——基于西南四省/直辖市的经验证据[J].财政研究，2019（5）：92～103.

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