美国：联邦与州争权的背后

姚虹聿

科莫与特朗普

总统言论涉嫌违宪

近日，美国总统特朗普与纽约州州长科莫在社交媒体上吵得不可开交。科莫嘲讽特朗普是“国王”，而特朗普指责科莫“搞独立”。双方的矛盾反映出在防疫形势不乐观的美国，联邦政府与各州政府出现了一定程度的对立。

在4月13日的记者会上，有自由派媒体记者就“总统是否有权力决定各州解除防疫封锁”向特朗普发起围攻。特朗普表示：“当一个人是总统的时候，就有完全的权力。”

结果，美国的10个州结结实实地对总统进行了回击，宣布将自行合作抗疫，以及重启经济。美国西海岸的华盛顿州、俄勒冈州和加利福尼亚州宣布达成协议，携手重新开放经济以及抗击疫情;美国东海岸的纽约州、新泽西州和宾夕法尼亚州等7个州也宣布联合抗击疫情，以及决定何时重新开放经济。

据《纽约邮报》报道，10个州组建了两个“复工者联盟”，尝试在保经济和抗疫情之间取得平衡。反观特朗普，他的言论涉嫌违宪。美国宪法第十修正案规定，各州拥有相对独立的自主权，州政府有权管辖公共福利相关领域。也就是说，特朗普无权干涉各州制定的疫情防控政策。

特朗普关于“总统拥有完全权力”“联邦政府拥有绝对权力”的言论在美国引发广泛争论。很多媒体直言“这是错误的，应该由各州州长决定”。美国宪法第十修正案将“治安权”（Police Power）分解给各州政府，以在公共卫生等危机下对民众行为进行管理。

在美国总统特朗普与纽约州州长科莫论战的背后，是美国联邦政府与州政府之间长期的权力之争。

美国地域广、人口多，国家治理的最佳体制模式是地方自治基础上的联邦制。“州域自治”政体是美国国家稳定的一大保障。与联邦政府相比，各州拥有更大的自治权力并独立行使，独立接受公民和法律监督，可以独立解决州域范围内的几乎所有问题。在州域范围内发生的与公民息息相关的任何问题和重大事件，州政府都有一套独立解决的路径、办法和机制。总统的确可以就某些关键基础设施和指导方针发表宣言，各州基本上也会遵循指导，但总统无法对州长直接下令。除了军事、外交等方面，美国在国内事务上主要是地方政府自行做决定，联邦政府无法插手。

英国BBC指出，美国在疫情暴发之初就体现出上述施政模式：主要是州政府及地方政府进行应对，而联邦政府只是让疾控中心（CDC）提供指导建议，没有强制要求各州采取什么举措。

州自治权有“传统”

《纽约邮报》指出，早在美国建国之初，各州就力求确保自治权，这是一项“传统”。而且，当时恰恰是纽约州在这方面发挥了很大作用。

作为美国宪法起草人之一的詹姆斯·麦迪逊，曾建议赋予联邦政府“一票否决各州立法”的权力，但这一提议遭到各州的反对，只得作罢。到1788年时，已有9个州批准美国宪法，但纽约州这个重要的大州未予批准。为此，詹姆斯·麦迪逊不得不进行解释和安抚：宪法赋予联邦政府的权力是“少而受限”的，而各州拥有的权力“多而无限”。联邦政府的活动几乎完全被限制在外交事务上。与之相反，保留给各州的权力“延伸至正常事务之中，如涉及人民生命、自由和财产以及各州内部秩序、发展和繁荣的一切对象”。至此，纽约州才批准了宪法。

1792年，美国宪法第十修正案进一步明确了各州的自治权：“本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或人民保留。”如果各州没有将某项特殊权力让渡给联邦政府，而宪法又并未禁止各州拥有这一权力，那么就应该由各州或人民保留。

合众国的创建者之一托马斯·杰斐逊认为，这一条是整部美国宪法的基石。各州先于联邦政府存在，那么它们就是联邦政府一切权力的源泉。托马斯·杰斐逊强调，任何立法提案是否符合宪法都基于以下前提：如果某项权力在宪法中没有被明确表述出来，那么这项权力就应该由各州保有。如果联邦政府运用这一权力，即为违宪。

联邦政府未越过宪法边界

美国《时代》杂志指出，特朗普总统“违宪”只限于言论，其应对疫情的决策和行动并没有越过宪法边界。

特朗普此前一直强调，应由各州而非联邦政府领导疫情应对，拒绝施压各州采取居家隔离举措，并表示相信地方政府的应对能力。美国时间3月13日下午，联邦政府宣布国家进入紧急状态。此后政府开始动用国民警卫队参与防疫，并将联邦资金分发给地方政府，同时要求工厂加大力度生产呼吸机、口罩等物资。总统还签署了国会立法，投入超过2万亿美元联邦援助资金，帮助那些因疫情受影响的企业和个人。这些措施全部在宪法允许的范围内。特朗普政府的最新提议是全美于5月1日重启经济，这仍然只是指导意见。

如果要说特朗普对州自治权有所“冒犯”的话，那么他的确曾暗示“有必要强制隔离纽约州等疫情重灾区”，但纽约州州长科莫马上指责这是“联邦政府对纽约州宣战”。最终联邦政府并未采取这类措施，只是让CDC公布了指导意见。

据英国《卫报》报道，特朗普之所以想让“联邦政府指挥州政府”，有两个原因：一是美国宣布全国进入紧急状态的时间较晚，彼时疫情已经比较严重，从联邦层面采取的措施效果打了折扣;二是在大选之年，特朗普政府非常关注经济问题，需要在全国范围内寻找保经济和抗疫情之间的平衡。基于这两个原因，特朗普政府不想在非常时期放权给各州。

《卫报》认为，从客观上说，美国各州自主實施防疫和复产复工政策，对于整个国家是不利的。有卫生专家指出，各州不同步采取封锁措施，可能导致疫情持续蔓延，因为一些封锁严格的地区的民众可能会试图前往管理宽松的地区。另外，各州之间的经贸交流也会受到影响，甚至发生混乱。有专家呼吁，“先把有关宪法赋权的争议放在一边”，特朗普政府应颁布实施全国统一的防疫封锁及复产复工政令。

两级政府的权力之争

据西班牙《国家报》报道，在特朗普与州长们论战的背后，是美国联邦政府与州政府之间长期的权力之争。

1868年，美国国会通过宪法第十四修正案，赋予联邦政府高于各州政府的权力，州自治权实质上遭到削弱。当时的反对者指出，这意味着一个自身权力几乎不受任何制约的联邦政府，能够推翻那些它不喜欢的各州的决策。有人担心征税权会在联邦政府手中沦为“暴政工具”;还有人担心联邦的司法权过大。

自此，美国两级政府频繁上演争权戏码。20世纪初，美国频发涉政教关系的案件。在佐治亚、伊利诺伊、明尼苏达和得克萨斯等州的法庭上，关于“联邦政府在州一级的政教问题上是否有发言权和决策权”这一问题，引发激烈的辩论。法庭最终都认定联邦政府无权干涉各州事务。到20世纪90年代，联邦法庭违背各州自治权的情况越来越多。各州的选民在公投中通过了一些有关移民等政策的议案，都被联邦法官判定无效，无法付诸实施。时至今日，美国联邦司法机构经常撤销各州的一些法律，这提醒美国人：今天的体制与立宪者的初衷已相差甚远。

据美国《芝加哥论坛报》报道，美国前总统克林顿在其任期即将结束时说过一句话：“大政府的时代应该结束了。”这实际上是对联邦政府集权倾向的吐槽——所谓“大政府”，指的是联邦政府的权限越来越大。

克林顿作为总统，竟然也对联邦政府权力过大不满，这主要是因为权力即意味着责任。美国政府的《联邦纪事》文献显示，目前生效的所有联邦级法律法规条例及其解释，竟有8万页之多，涉及社会保障、医疗、教育等方方面面。这催生了一个庞大的联邦政府，以及巨大的财政资金缺口。

为什么在美国有“反联邦者”？因为现在的美国联邦政府已经不是当初立宪者所设计的那个“小心翼翼地将自身限制在屈指可数的权力之内的温和机构”。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com