预算绩效管理改革

于青

摘要：当前，预算绩效管理改革积极有序推进，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理实践在省、市、县全面展開。但必须看到，省市县不同级次政府之间预算绩效管理改革进展不平衡，省级部门的工作整体开展较快、较好，但在市、县层面则相对落后。本文结合河北省开展绩效预算管理示范县建设实践，分析当前在县级层面推动预算绩效管理普遍存在的困难，介绍示范县黄骅市的经验做法，提出深化预算绩效管理改革的对策建议，探索一条可复制、可推广的县级预算绩效管理改革之路。

关键词：预算绩效;改革;县级;实践路径

河北省作为较早进行预算绩效管理改革探索的省份，从2014年开始在省级全面推行绩效管理改革，2016年在全省选取确定24个示范县打造改革样板，2018年在全省所有市县开展绩效预算管理改革对标活动，以点带面推动市县改革全面落地。三年多来，绩效预算管理示范县建设已经成为河北省财税改革向纵深推进的亮点工作，为建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理积累了宝贵的经验。由于县级管理基础薄弱、人员素质不齐，预算绩效改革在省市两级推行相对容易，要在县级全面落地非常艰难。究其原因，既有共性的困难，也有差异化的县情。

一、县级推进改革面临的困难

预算绩效管理源自宽松且充裕的财政资金条件，对于底子薄，财力小，经济状况差的县来说，推动这项改革存在先天缺陷。在基层，当地领导的重视与支持是实施改革的重要推动力，如果没有政府“一把手”亲自抓，仅凭财政部门以一己之力推动政府面上改革，又会造成后天不足。在既不具备外部环境又缺乏内在动力的情况下推动预算绩效改革，困难和阻力可想而知。

（一）“吃饭财政”搞绩效动力不足

县级财政财力有限，支出压力普遍较大，经费支出首先要保工资、保运转、保基本民生，剩余财力还要发展地方经济保增长、保稳定，开展预算绩效改革所需经费难以保障。另外，基层预算单位对预算绩效管理工作重视不够，消极被动，畏难观望，缺乏主动性。部门领导只热衷于报项目、争资金，脑子里盘算的是钱到位了能不能花出去主动权在自己，钱要少了再等调整预算申请追加就会被动受制，而不考虑多要来的钱花不出去怎么办或者花得绩效怎么样，只要不装到自己腰包，基本上不会承担什么后果。这种观念在基层很普遍，部门搞绩效既费力又很难出成绩，因此积极性普遍不高。

（二）财政部门单边推动效果不佳

在县级层面，很多预算部门把预算绩效改革视为财政部门新的工作要求，对改革的目的和初衷普遍认识不足。预算绩效改革初衷是希望督促各级财政部门通过制度和机制设计，引导部门建立和完善预算管理机制，让部门和单位在预算管理中自觉运用绩效理念到方法，由外部推动到行动自觉，将功夫用到事前和事中，最终目标是建立责任预算。如果把预算绩效管理比作是一场改革大戏，那么政府只负责搭台，财政是导演，部门才是唱戏的主角。因此，推动改革不能只由财政唱“独角戏”，必须由财政与部门共同推动。

（三）基层预算单位能力达不到

基层预算单位财务人员底子薄，业务水平低，存在年龄老化、职务交叉等情况。在行政事业单位，财务部门一般隶属于办公室或者其他后勤部门，从事财务工作的人员很少科班出身，要么半路出家，要么临时抽调，队伍的不稳定性导致业务培训很难出成效。随着预算绩效改革不断推进，不仅要求人员配备到位而且还要求懂业务肯钻研，没有一支素质过硬的专业队伍，推动预算绩效改革必定举步维艰。

二、改革示范县经验做法提炼

黄骅市2017年顺利通过了省厅对示范县建设工作的验收，按照高标准、严要求对标完成四个阶段考核，构建起以绩效为导向的县级预算管理框架体系，为深入推进绩效管理工作打下了坚实的基础，典型做法值得借鉴。

（一）协同推进改革，形成工作合力

2016年，按照“政府统一领导、财政牵头组织、部门具体实施”的工作要求，黄骅市以市政府名义印发了《黄骅市绩效预算管理改革工作方案》，明确全市绩效预算管理工作总体目标、遵循原则、主要内容、管理程序、结果运用及问责，此文件的出台为绩效管理工作稳步开展起到引领作用。同步制订了《黄骅市财政局绩效预算管理示范县建设方案》，成立了专门的工作小组，明确职责分工，分阶段责任到人。多批次开展预算绩效改革培训会议，讲理论与软件实操相结合，将绩效管理责任传导至部门，要求不搞形式主义，不做表面文章，花钱要问效，无效要问责。近年来，黄骅市还积极推动将预算绩效管理纳入人大监督审查，协调同级审计部门将部门预算绩效纳入重点审计范围，形成了多方参与，共同推动的有利局面。

（二）依托信息化建设，找到工作抓手

黄骅市依托省厅开发的一体化预算管理信息系统，构建起“部门职责—工作活动—预算项目”三级绩效预算管理结构。2017年，黄骅市通过对95个部门进行梳理，共确定部门职责446项、工作活动917项、绩效指标1780个，完成了第一版《黄骅市部门职责-工作活动指导目录》，以后年度均在此版本上修订和完善。新的预算管理结构改变了过去直接审核项目单一层级的模式，所有部门的专项预算资金都必须在本部门的职责活动下申报。在一体化系统中，项目库模块还与政府采购模块、预算指标模块实现了高度融合，部门实行政府采购必须年初有项目预算，调剂项目指标必须要先回项目库录入项目绩效信息，系统的硬性约束减少了以往预算调整的随意性。随着省厅一体化系统的不断更新和升级，目前黄骅市在预算申报、项目审核、文本生成、指标管理、预算执行、资金支付、核算汇总等方面已全部实现网上办公。

（三）编实编细绩效预算，为预算执行打好基础

预算编制过程中，黄骅市主要从以下四个方面入手。一是完善政府预算体系。按照新《预算法》四本预算全覆盖的要求，在一般公共预算和政府性基金预算编制的基础上，编制社保基金预算和国有资本经营预算，确保将政府的收入和支出全部纳入预算管理。二是实行全口径预算。除市本级预算收入外，将预计的财力性转移支付、提前告知专项转移支付或上级已有明确分担比例的专项转移支付、债务收入、调入资金等列入年初预算，将所有预算资金纳入财政统一安排支出。三是细化基本支出预算编制。参照省直部门预算管理有关做法，足额安排人员经费支出，不留缺口;定额管理日常公用经费，按照单位性质和职能，结合市委市政府要求，对行政事业单位实行分类管理，财政部门分类确定定额标准，相同类别的单位执行同一个标准，体现预算编制公平。四是严格项目支出预算编制。财政局遵循“二上二下”程序，财政先下达各部门下年度专项预算申报控制数，各部门在控制数范围内按轻重缓急给项目排序，财政审核“一上”项目与预算部门职责活动是否匹配、绩效目标是否细化量化、绩效指标是否如实反映项目内容，对与部门职责活动关联度不高、绩效目标不明确的项目一律删除。

（四）厘清财政和部门职责，规范业务流程

2016年，河北省財政厅印发了《县级财政预算管理业务规程》《乡镇财政业务工作规程》，黄骅市参照两个规程设计，出台了《黄骅市绩效预算编制规范流程》，结合实际对财政部门、预算部门等责任主体的业务范围、业务流程进行了再明确、再细化。首先对财政内部业务科室科学分工，归口管理，科室之间密切协作，建立从预算科—业务科室—国库科（支付中心）的资金拨付流程;其次明确财政部门要做好预算绩效改革方案设计、制度体系建设和技术规范制定等工作，为推动绩效改革提供必要的标准和规范;要求各预算部门主动作为，协调内部机构及下属单位，建立健全部门决策机制，杜绝拍脑袋决策。

（五）绩效评价多层次，结果运用双挂钩

为确保预算绩效评价工作有序开展，黄骅市制定了《黄骅市绩效评价工作规划（2016-2020）》，明确了本市绩效评价工作的总体目标、重点工作及保障措施。以后逐年制定具体工作实施计划，确定年度绩效评价数量、比例、范围等。绩效评价采取部门自评、财政再评和第三方评价三种方式。2019年，黄骅市将全市128个单位分配到所属业务科室，梳理出1315个部门专项支出，筛选重点领域重点部门119个项目，引入第三方中介机构对住建局、交通局、环保局、教育局等8个部门的17个民生支出项目进行绩效评价，涉及资金达7656万元。绩效评价的落脚点关键在结果应用，黄骅市一方面做到将评价结果与相关资金安排、资金整合和专项扶持政策调整衔接挂钩，资金使用绩效好的，加大支持力度，资金使用效果差的，减少或取消资金支持;另一方面与年度目标绩效考核奖金发放相挂钩，倒逼部门和单位提高重视。

三、深化预算绩效改革的对策建议

从绩效预算到预算绩效，看似简单的文字颠倒，实则是管理范畴的进一步扩大，是绩效理念从预算编制扩展到了审查批准、预算执行、部门决算及公开等各个环节。深化预算绩效改革涉及管理方法、工作流程、思想观念的调整，需要解决以下三个关键问题。

（一）要解决好预算管理和绩效管理的融合问题

预算和绩效必须一体化管理，不能预算和绩效两层皮，各搞各的。绩效需要植入预算的各个环节，而不是脱离既有预算体系再搞一套。深化预算绩效改革，要以实现预算和绩效管理一体化为目标，贯彻好四个同步，即将绩效目标编制与预算编制同步布置、将绩效目标信息公开与预算信息公开同步公开、将绩效评价与决算编制同步进行、将评价结果信息公开与决算信息公开同步公开，做好这四个同步，可以推进预算管理和绩效管理有机融合。

（二）要解决好预算绩效管理的工作效率问题

要防止做“无用功”，在绩效管理层次上做到从大到小，在绩效管理级次上做到从上到下，在绩效管理程序上做到从繁到简。要制定标准化工作模板，快速普及预算绩效管理活动。县级部门和单位能力不足，是当前预算绩效管理改革过程中面临的突出问题。财政部门应下沉一线，联合预算部门深入分析制约高效使用资金的原因并就改进措施达成共识，充分利用上级共性指标模板和绩效评价标准模板，大幅降低预算绩效管理的技术门槛和工作量，以激发各支出部门的改革热情，推动改革步入快车道。

（三）要解决好财政部门“单兵作战”问题

财政部门要积极争取加大政府的支持力度，促成绩效评价结果与政府目标考核挂钩，并作为行政问责的重要依据。通过目标编制、自我监控、自我评价等流程再造，进一步落实部门管理责任。要借力第三方参与绩效管理的问题，充分发挥专业性支撑的作用。总之，预算绩效改革必须与行政绩效管理共同推动，必须由财政和部门共同推动，必须由财政管理与外部约束共同推动。

综上所述，预算绩效管理改革任重道远，县级情况错综复杂，当下很多条件还不具备，改革任务十分艰巨。但改革的最终成功无不是在不断摸索和实践中趋于成熟的，河北省绩效预算管理示范县建设的成功实践表明，省级的“顶层设计”对市县推动绩效改革起到了至关重要的作用，示范县的龙头效应进一步加速了绩效改革在县级层面的落地。因此，总结示范县的成功经验，探索一条可复制、可推广的县级版改革路径，对于预算绩效改革的全面落地有重大意义。

参考文献：

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