城市混合土地的利用趋势与其规划控制管理分析

文芳英

摘要：本文首先分析城市土地混合利用的必要性，其次阐述城市土地混合利用的现状和问题，最后提出城市混合土地的规划控制管理的措施，旨在解决城市土地混合利用的问题和提升城市土地利用率。

关键词：城市混合土地利用;必要性;现状与问题;解决措施

Abstract： This article first analyzes the necessity of urban land mixed use， secondly describes the current status and problems of urban land mixed use， and finally proposes measures for urban mixed land planning and management， which aims to solve the problem of mixed utilization of urban land and improve the utilization rate of urban land.

Key words： urban mixed land use;necessity;current situation and problems;solutions

1  城市土地混合利用的必要性

目前我国正处于城镇化快速发展的阶段，大量的农村人口流入到城市，这给城市带来了极大的人口压力。如何解决庞大的人口流入问题？如何将城市中有限的土地充分发挥其最大的价值？是当下以及未来政府需要着重解决的问题。

城市土地混合利用是有效缓解城市土地紧缺的重要措施，它能够节约有限的城市土地并充分发挥土地的价值，适应当今我国城镇化趋势以及符合人们对于居住环境的高质量要求的方向。随着我国城镇化程度不断加深，城市土地混合利用的优势愈发明显，全国各地政府根据自身的实际情况开发出各种类型的土地混合利用措施。城市土地混合利用除了能够缓解城市人口居住压力以外，还能够提升城市的活力。第一，城市土地混合利用能够带动多个产业共同发展，在同一区域内，形形色色的各类产业协同发展相辅相成协同并进，互相之间形成以产业化为主的规模效应，不断扩展区域品牌影响力，吸引更多的人口以及资本的流入。第二，城市土地的混合利用还能够帮助缩小贫富差距，由于在同一区域内土地的混合利用吸引了各种类型各个层级的人，所以不同阶层的人能够相互帮助实现共同富裕，缩小因城市空间分层而带来的收入差距过大的问题。第三，城市土地的混合利用还能够增强人口的粘性和提高人才吸引力。类似于中心城市集中群效应，土地的混合利用能够形成以某一区域的“中心群”，不但能够扩展其影响力而且能够吸引越来越多的人才。

2  城市混合土地的利用现状及问题

2.1 城市混合土地利用的现状

目前我国大部分城市逐步实施“混合用地”的模式，从传统的“一宗地只有一种用地性质”的城市用地管理模式转变到可以在一宗地上同时建设多种功能的建筑物。以青岛为例，青岛于2014年在全国范围内率先实施混合用地模式，该模式对于提高青岛土地使用价值和缓解青岛人口流入过快带来的居住壓力都能产生积极的意义。在城市土地的混合利用指导下，青岛给全国其他的城市带来了新的启发：第一，增加土地用途。为了实现可持续发展和顺应产业结构调整的要求，政府增加了当地土地的用途，尽量在同一区域内发展多种产业，让多种产业组成的产业群形成规模优势为当地经济发展注入更多的活力。第二，增加市场调节力量。为了实现经济向好向上发展，当地政府根据自身情况以及市场结构放松政府监管并增加市场调节作用，让市场这双“无形的手”促进产业发展，提升土地混合利用的效果。第三，充分利用土地资源。当地政府制定了一系列科学的土地利用规划，努力让每一寸土地都能够发挥其应有的价值，充分结合当地地形地势以及经济文化特点，让城市的混合土地利用实现其应有的价值。第四，坚持合理的土地出让方式。当地政府根据建筑物的特点和功能遵循不同的土地出让细则，争取在政府和市场之中间找到契合点，充分利用城市土地混合利用政策，让土地的价值发挥到最大。

以海口市江东新区起步区为例，江东新区起步区CBD地块A02-18的规划情况详见下表。本次宗地出让不仅明确各类土地用途的混合比例，而且要求“项目建成后，建筑自持比例70%，自持部分不得对外整体或者分割销售。”土地竞得人在签订《国有建设用地使用权合同》的同时须与市商务局签订《产业项目发展和用地准入协议》，并严格按照协议约定内容进行开发建设。（表1）

2.2 城市土地混合利用的问题

当前大部分城市混合土地利用的问题都集中在混合程度不足或混合程度过高两种情况下，具体如下：

2.2.1 城市土地功能单一

在我国一些三四线小城市，土地的开发功能单一，造成城市活力不足，社区设施配套不足，同时，集中的大型公共设施由于距离较远，实际使用频率低。城市土地混合利用程度不足降低了城市土地的综合承载能力，也影响了城市内部空间结构的优化进程，城市内部的生产、生活、生态和空间资源无法得到整合和统筹实施。

2.2.2 城市土地混合功能混杂

特别是在一些一线发达城市，城市土地混合利用程度过高，也是目前存在于城市土地混合利用中的问题之一，许多的社会管理问题都是由于过高的城市土地混合利用程度而导致的。一般情况下，政府在对城市土地实施混合利用政策都已经对当地土地的现状以及未来的发展做出了详细的判断，从整体框架到实施细则都体现着土地混合利用政策的严谨性。但是当土地混合利用程度的增长速度高于政府监管能力后，一些社会管理问题就会产生。政府规划部门只会对当前土地状况和未来可能的发展方向进行总结，但对于土地实际的利用状况并不能做到事无巨细，很多地区因为土地混合利用程度的升高而丧失了对城市管理的控制，较初级的城市管理标准已经不能够适应过快增长的土地混合利用程度，并且随着时间的推移城市问题愈演愈烈最终爆发，这给城市管理部门带来了极大的阻碍。

3  城市混合土地规划控制管理的措施

3.1 通过细化规划来引导土地的混合利用

城市混合土地的利用是顺应我国国情的产物，在我国土地归国家所有，政府主导了整个城市土地的开发利用工作，所有有关土地前期开发的内容均由政府相关人员来进行负责，后期的实施工作才由开发商在严格按照政府土地规划的基础上进行。另外由于我国城镇化速度非常快，所以一旦有政府主导不力或监控不严格的错误暴露出来之后，其他的城市也会迅速模仿。因此在我国土地混合利用下，政府主导是非常有必要。以我国某省会城市为例展示政府如何通过细化规划来引导土地的混合利用，具体如下：

该省会城市的建设项目是属于新城开发，在新城开发设计中政府和设计单位不断细化商业配套的比例和布局，努力保持商业配套与住宅的合理比例促进土地混合利用的价值最大化，同时将配套与住宅的比例落实到政府文件对后期开发进行严格且无误的监督。

3.1.1 加大绿道建设工作

为了给当地市民生活提供绿色福利，设计方建议加大绿道建设工作，延长绿道长度并提高绿道密度，围绕绿道配备完善的公共基础设施让片区内的居民骑行几分钟就可到达社区的绿道。另外设计方建议将社区内的公园建设在绿道交界处使其成为区域中心，在区域中心中建设的各类公共性配套设施，为整个片区的居民提供重要的精神和文化服务。

3.1.2 严格监管商业配套占比

在该区域内的较大型社区中，政府严格監管商业配套的比例保证社区居民购物、娱乐和休闲的便利性，确保社区四周都能够拥有一定比例的商业配套设施。按照以往的经验，开发商在开发某一社区时习惯将所有的商业配套服务集中于社区的某一个部位，但是对于较大型的社区来讲，这样就会存在一些社区居民花费过长的时间来进行商业活动的情形，所以政府明令要求开发商严格按照实施细则进行开发，在较大型的社区四边都设置一定比例的商业性服务配套，保证所有居民都能够体会到政府城市混合土地利用的政策优越性，保证城市土地能够充分发挥其应有的价值。

3.1.3 加大土地规划的文件化

当地政府在通过细化规划来引导土地的混合利用时，会将设计的重点和细节全部转化为政府政策和文件，并且这些包含着详细土地规划的文件被加入到土地出让的条件中，用地单位不但要付出合理的土地出让金而且要也要严格遵循政府的土地规划细则，保证城市混合土地利用工作正常推进。以政策的力量来约束开发商严格按照规划进行开发工作，保证整块区域的商业和住宅比例始终处于适当的水平，实现整个地区的土地利用价值的最大化。

3.2 不断完善后续跟踪管理

除了要加强政府的细化规划外也要不断完善后续的跟踪管理，始终坚持土地高效利用逐步推进城市混合土地的利用政策，政府要充分了解用地单位的开工与竣工时间、投资总额、投资用途、详细投资方向和资金储备量，实时监控用地单位的投资开发进度，保证开发商始终处于正确的城市混合土地利用工作轨道上，严格按照政府规划细则来进行开发工作，保证不偏离正常的混合土地的利用方向。

4  总结

随着城镇化速度越来越快，大量人口流入到城市中给城市的土地开发政策带来了极大的挑战，城市混合土地利用对于缓解城市人口居住压力和充分发挥城市有限土地的价值具有重要意义。目前城市混合土地的利用问题主要集中在城市土地混合利用程度不足和过高两个方面。为了解决城市混合土地利用中的问题，本文提出了“通过细化规划来引导土地的混合利用”和“不断完善后续跟踪管理”来提高城市土地的利用率，增强城市混合土地利用政策的效果。

参考文献：

[1]张梦竹，周素红.城市混合土地利用新趋势及其规划控制管理研究[J].规划师，2015，31（07）：42-48.

[2]土地混合利用与城市理性增长中的交通调适[J].上海城市管理，2010，19（06）：90.

[3]袁媛，王斯海.南通城市土地抗震适宜性评价指标体系分析[J].价值工程，2018，37（35）：84-85.