从疫情防控看基层应急治理能力建设的问题与对策

王晓端

摘要：应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成，基层应急能力是基层社会治理的重要保障。本文就疫情防控中基层应急能力存在的问题进行了分析，从风险防控、协同治理、物资储备、完善预案以及数字技术等方面，提出了基层应急治理能力建设的对策建议。

关键词：基层;应急治理能力;疫情防控

Abstract： Emergency management is an important component of the national governance system and governance capacity， and grassroots emergency capacity is an important guarantee for grassroots social governance. This paper analyzes the problems of grassroots emergency response capabilities in epidemic prevention and control， and proposes countermeasures for building grassroots emergency response capabilities from the perspectives of risk prevention and control， collaborative governance， material reserves， improvement plans， and digital technology.

Key words： grassroots level;emergency management capacity;epidemic prevention and control

1  基层应急治理能力建设的重要意义

新冠肺炎疫情是对国家治理体系和能力的一次大考，对于基层社会治理更是一次重大考验。习近平总书记强调：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成，基层基础是健全国家应急管理体系的基本保障。基层应急治理能力建设，事关社会的和谐稳定，事关人民群众的安全和切身利益，对于推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

2  基层应急治理能力的短板与不足

此次抗击疫情过程中，基层作为联防联控、群防群治的第一线，发挥了关键作用。疫情防控中，从城市社区到乡镇、街道和农村，广大基层领导干部和群众积极响应，迅速应对，基层防控的重要性得以充分体现。从总体上看，这次疫情“大考”，充分彰显了我国国家治理体系中的制度优势和强大的社会动员能力，但在基层治理方面，也暴露出基层应急能力存在的一些短板和不足。

2.1 风险防控能力不足

备豫不虞，为国常道。风险防控是基层应急的关口前移和源头治理，是基层治理能力的重要体现。疫情应对过程中，暴露出基层风险防控能力存在着诸多薄弱环节。首先，风险和危机意识淡薄，例如一些基层领导干部中普遍存在着“重处置，轻预防”的思想，风险预判能力不足;很多群众的自我防护、自救互救意识普遍较弱;农村地区的科学防控和依法防控意识欠缺等。其次，风险防控机制不健全，风险排查和监测预警机制有效性不足。在疫情防控前期，由于缺少完善的风险防控机制，疫情预警、应急响应和应急处置等工作多处于被动状态。风险防控机制是控制源头、防范化解重大风险的关键。然而基层工作中，普遍存在对风险排查和治理工作流于形式，隐患排查不细致，监测不规范，预警不及时等问题，直接影响应急响应和处置的效果。

2.2 社会协同参与有效性不足

应急管理涉及社会方方面面，是一项系统工程，不仅需要“党委领导、政府负责”，还需要“社会协同、公众参与”。此次抗击疫情过程中，众多的社会力量积极参与到疫情的防控之中，充分體现了多方参与的重要力量。但在落实联防联控、群防群治方面还存在社区治理能力不足、基层社会组织有效参与不足等问题。由于社区软硬件建设薄弱和外部支持不够等原因，影响了社区自主治理能力的发挥。从社区层面的社会组织来看，目前大多数社会组织面向全社会，专门服务社区的社会组织数量较少，力量薄弱。现有的社区社会组织多以文体活动类为主，社会事务类社会组织少，导致应对疫情时，社区的社会组织力量严重不足;或者组织松散，难以迅速形成战斗合力，社会组织在基层治理中的作用有待加强。

2.3 应急物资保障受制约

兵马未动，粮草先行。应急物资保障是科学精准打赢疫情防控阻击战的物资基础和重要保障。疫情防控中，由于防护服等重点医用防疫物资的储备种类和数量不足，物资保障受制约，导致防控前期各级政府都出现了物资供应紧缺等突出问题，特别是基层，口罩、消毒液等防疫物资短缺的情况更为突出。同时，由于应急物资储备管理制度不健全，物资储备社会参与程度低，缺少上下联动急物资储备网络平台，一些基层政府和部门对于应急物资的品种数量情况，以及物资的接收、支出和使用流程等情况，很难准确掌握，对物资的监管不到位。

2.4 应急预案体系不健全

凡事预则立，不预则废。应急预案是应急管理工作的重要抓手，使应急管理有据可依，有章可循。长期以来，我国应急预案普遍存在可操作性不强的问题。基层应急预案由于覆盖面不足、缺少演练等，导致预案可操作性差的问题更为突出。此次疫情防控中，大多数预案形同虚设，没能发挥其应有作用。据调查，很多基层政府在2003年非典之后，都编订了相关的公共卫生应急预案，但是十几年以来，由于几乎没有发生这类事件，没有对预案进行过专门的学习和演练，也没有对内容进行过修订，因此，这样的预案很难在面对疫情时发挥其指导作用。

3  提升基层应急治理能力的对策建议

基层应急治理能力是基层社会治理的重要内容。党的十九届四中全会《决定》提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社會治理共同体”，从这一总体要求出发，提升基层应急治理能力，应坚持共建共治共享原则，构建多元参与的基层治理新格局，以系统科学的运行机制，推行精准治理模式。

3.1 建立分区分级风险防控机制，实现风险防控精准化

3.1.1 分类分级，精准排查

风险的分区分级防控，就是以区域为单元，对风险情况进行合理分类分级，采取分类施策的方法，制定差异化精准防控策略。突发公共事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全四大类。每类风险按照可能性和后果严重性，分为高、中、低等不同级别。建立基层分区分级风险防控机制，就是对所在区域的各类风险进行全面排查，建立排查信息数据库，精准掌握各项风险，有针对性地制定应对措施，做到关口前移。

3.1.2 科学监测，及时预警

根据不同类别不同级别的风险，综合运用“大数据+网格化”等现代技术，以及网格员、信息员等传统方法，进行实时动态监测，及时准确发出预警信息，并根据事态发展及时调整风险等级和防控措施。

3.2 完善协调联动防控体系，实现协同治理精准化

从社会治理共同体的高度整合资源，建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的跨部门、跨层级、跨区域协同防控体系，落实联防联控、群防群治机制。

3.2.1 党建引领，政府主导

充分发挥基层党委、政府的政治引领作用，调动社会资源，整合基层党组织，建立网格式党政领导应急管理组织体系。乡镇政府和街道办事处发挥群防群治力量，组织指导居民委员会、村民委员会做好辖区突发事件的风险防控和应急处置工作。居民委员会、村民委员会落实属地“网格化管理”及相关措施，业主委员会、物业服务企业配合做好应急管理工作。

3.2.2 加强社区、农村基层治理能力建设

习近平总书记强调，打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，而农村又是疫情防控中最薄弱的环节，因此社区和农村是疫情防控工作的重中之重。提高社区、农村治理能力，要以网格化治理为基础，依托大数据平台，构建社区、农村网格化防控体系。同时，以社区为纽带，推动社区治理“三社联动”模式，即社区、社会组织、社会工作专业人才共同发挥作用，通过安全社区、综合减灾示范社区等平台和载体，充分调动群众、组织群众、凝聚群众，建立社区、村、家庭的自救和互救体系。

3.2.3 引导社会力量有序参与

充分发挥企业、社会组织、志愿者等社会力量等在基层治理中的重要作用，统筹协调各方社会力量有效参与基层治理工作。通过构建社会组织服务平台，增进政府与社会组织之间的联络和沟通，有序引导社会力量的参与。鼓励专业组织如应急救援组织、心理学会等为基层治理提供全方位专业支持，使社会力量成为政府力量的有力补充。同时在履行职责、落实责任等方面，广泛听取社会各方面的意见，主动接受社会监督。

3.3 健全统一应急物资保障体系，实现物资储备和调配精准化

①制定应急物资管理办法。规范基层应急物资储备、调运及监管制度，加强对应急资源储备与调配的动态监管。确保物资接收、支出、使用和监管全过程，透明、公开、高效、有序。

②构建多元化、多层次应急物资储备体系。加强物资储备和防疫设施建设，结合本地实际，制定应急储备清单。在科学确定储备物资的品种和数量的基础上，构建以政府储备为核心、社会力量储备为补充、家庭储备为前端、生产企业提供代储的多元化、多层次应急物资储备网络。

③建立省、市、县、乡四级应急物资保障协调联动机制，实现应急物资层层储备，互通有无的目标。

3.4 完善和修订应急预案，实现预案精准化

在对风险分区分级的基础上，完善和修订各级各部门应急预案，特别是重点地区如社区、农村、学校、企业等应急预案，扩大乡镇、街道等基层预案的覆盖面，制订具体有效的防控、监管和恢复经济社会秩序等措施，并围绕预案采取实战演练、桌面推演等方式的预案演练，提升预案的精准化和可操作性，保障基层应急管理工作的有序开展。

3.5 以数字技术为支撑，助力基层应急精准化管理

数字技术是基层治理的重要手段。疫情应对过程中，互联网、人工智能、大数据等技术在基层防控中的作用充分显现。提升基层应急治理能力，要更加有效的推动人工智能、区块链技术、云计算等为代表的数字技术向社区、农村等基层下沉，发挥其支撑作用，实现基层治理精准化。

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