长江南京以下深水航道工程绩效评价指标体系初探

谢亿秦，孔 庄，廖 鹏，岳巧红

(1. 东南大学 交通学院，江苏 南京 211189；2. 中交上海航道勘察设计研究院有限公司，上海 200120；3. 中设设计集团股份有限公司，江苏 南京 210014)

2019年5月，长江南京以下431 km的12.5 m深水航道正式投入运行，5万t级海轮可直达南京港，10万t级海轮也可减载抵达，掀开了长江航运新篇章。长江南京以下12.5 m深水航道建设工程是建设黄金水道、推动长江经济带建设、促进经济高质量发展和落实“一带一路”倡议的重要“先手棋”，也是近十年全国内河水运投资规模最大、技术最复杂、效益最显著的重大工程[1]。开展该工程绩效评价工作，既是落实公共财政预算项目绩效管理的要求[2]，更是从成本、进度、质量、安全、效率、效益、满意度等方面综合反映该重大工程的成效[3]，对揭示航道工程建设服务经济社会发展内涵等有着重要的意义。

绩效是对组织目标达成程度的衡量[4-5]。公共领域大规模的绩效评价始于1970年代的新公共管理运动，是政府和财政部门按某种规则和绩效目标，对公共资源使用和管理的一种衡量、评价与监督手段[6]。经过几十年的发展，英、美等国家形成了各具特色的绩效评价体系[7]。其中，美国1979年将公共项目的价值取向由单独追求效率发展为对经济性(Economic)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)的“3E”追求，奠定了公共项目绩效评价的理论基础[8]。1992年提出的平衡计分卡[9]，可将公共项目的公益性、非盈利性等非财务性战略目标转化为具体的绩效指标，促进了公共项目绩效评价的发展。随着社会发展、公民意识日益增强以及改革不断深入，公共项目绩效评价实践中越来越关注个体利益，如可持续发展、利益相关者需求、客户满意等。为了完善绩效评价结果的反馈、指导和激励作用，进而发展出了绩效管理。

对于航道建设这类交通预算公共工程项目，相关部门建立了绩效考评的总体框架、工作机制和绩效评价指标体系等[2]，从实践来看，该类指导性的绩效评价指标体系简洁、明了，基本满足了项目绩效评价需求（如宏观掌握项目绩效情况），但就项目本身的绩效评价来说，该类指导性的绩效评价指标偏重于合规性评价，效益评价偏少，某些“万能指标”无法体现项目特色。对于长江南京以下12.5 m深水航道工程这类重大工程来说，现有的绩效评价指标体系难以凸显其战略价值，需要构建基于价值取向的满足工程自身内涵、符合战略目标要求的绩效评价指标体系，既要准确描述工程建设水平，又能反映该工程与国民经济、社会发展、资源环境之间的关系，从而为科学合理地进行工程绩效评价奠定坚实的基础。

1 构建方法

1.1 构建逻辑

指标体系的构建方法有多种，常用的是按建设项目的输入、输出过程横向分为投入、过程、产出及效果4个评价维度，并按指标的层级纵向分为评价维度、基本指标、指标要素3个层次，从横向和纵向的角度形成一套多维度和多层次指标体系[10]。该方法从“投入-过程-产出-效果”4个横向维度综合映射与衡量建设项目绩效的“3E”原则。通过“评价维度-基本维度-指标维度”这3个竖向层次对项目要素进行深度剖析，找出衡量该项目绩效评价的关键指标。结合长江南京以下12.5 m深水航道工程的特点，为突出该工程的战略价值，可将评价维度中的“投入”和“过程”维度合并为“实施内容”、“产出”维度即“建设成绩”、将“效果”维度细分为“经济效益”、“社会效益”和“环境效益”，从而构成了指标体系基本框架。

为遵循当前社会背景下的基本价值取向，凸显其战略意义，指标构建将从正向推演与反向推演两方面对指标进行剖析。正向推演指标时，根据该工程实施的经济社会发展和国家战略的背景条件，选取长江经济带发展规划纲要、“一带一路”倡议、交通强国战略、经济高质量发展等相关内容作为该指标体系的价值取向，并根据指标体系各维度关系得出初始指标集。反向推演时，采用“价值-目的-目标-指标和标准”关系链[11]，价值是工程项目的根本意义；目的是价值的理性行为取向，是最终要达到的效果；目标是目的的工具选择取向，是目的实现的手段；指标是评价目标的标准和目标效果的客观反映。根据已得出的初始指标反映项目目标，结合前文指标体系构建基本框架，从而形成该工程绩效评价指标体系的逻辑关系，即指标层反映经济效益、社会效益、环境效益等项目目标，通过实现各效益达到产出、效果等项目目的，进而推进战略决策的开展，体现其社会价值，如图1所示。可见，战略决策与工程的全生命周期构成一个闭环，战略在指挥项目实施的同时，项目实施的最终结果也是战略的实现途径。因此，可从正反两个方面推演各维度评价指标，将价值取向始终贯穿于评价指标之中。

图 1 绩效评价指标体系逻辑关系Fig. 1 The logic diagram of the performance evaluation indexes

1.2 构建原则

由于不受严格的方法和程序限制，针对同一评价对象，可以提出指标不同、权重不同的多种评价指标体系。假定将工程所涉及的各相关要素构成评价要素集E={E1，E2， · ··，Ep}，将工程绩效评价的一系列指标构成评价指标集I={I1，I2， · ··，Iq}。评价指标集是评价要素集的一个映射。一个评价要素集存在多个映射指标集。为了得出最优交集，建立合理的评价指标体系，其构建的基本原则包括：

（1）价值取向原则。如前所述，本工程是国家一系列发展战略的重要“先手棋”，符合国家战略决策是充分发挥公共项目绩效的重要前提。因此，绩效评价指标应反映该项目与重大战略决策的关系以及对这些决策的落实程度，揭示该工程服务经济社会发展的内涵。

（2）内在逻辑原则。将战略决策分析中关联过小或需要经过层层效应才能达成的效益弱化，重点关注该工程为整个经济社会带来的一系列较为直接的影响，并对各目标进行分解、整合，厘清其内在逻辑及层次关系，避免其他因素干扰造成评价重点不突出。

2 指标推演

2.1 投入、过程维度指标分析

投入维度主要是体现项目的经济性，过程维度主要体现项目的效率性。项目实施过程是由各类项目参与者（主要是指组织者、实施者、使用者），分别通过特定的活动形成一定的输出。该工程项目建设周期长，需要获取大量的人力、财力、物力、信息和制度等方面的资源，并将这些资源合理配置给需要的组织或个人。投入维度包含诸多要素，如资金筹措、人力物资等，其中财政投入一直是最受关注的投入资源。本工程采用工程建设指挥部模式，主要依赖行政手段协调各方面的关系，调配建设所需的各类资源，重视项目的实施内容及执行能力，但较少地关注财政方面的要素。因此，考虑投入与过程维度指标主要包括：（1）资金筹措与使用：指资金筹集的到位情况以及实际利用资金的效率；（2）人力物资配备：人员的专业素质，科技人员的配备情况及投入的准确性与及时性、数量、准时性及设备完好情况；（3）规章制度执行：规章制度的完善程度、落实情况、项目操作过程中的规范性，以及各项事务中意见建议的反馈情况；（4）进度和质量控制：工程建设进度与计划进度的相符情况，质量控制采用工程的优良率来评价。

2.2 产出维度指标分析

产出维度主要体现项目的结果性，可大致分为两方面，一是工程建成后通过项目自身建设内容及规模发挥效益，促进运输能力的增长；二是项目在设计建设过程中对于安全、创新等方面的落实情况。考虑该工程的建设成绩指标主要包括：（1）通航尺度达标：深水航道的水深、宽度、弯曲半径、可维护性及维护前景、航路设置是否在设计要求内；（2）整治建筑物可靠：各类坝体、护坡（滩）、护底等重要工程构筑物稳定性的好坏，以及工程建成后的河床冲淤演变趋势；（3）配套工程完备：锚地、VTS、航标、标志标牌等配套措施的合理性以及应用效果；（4）科学技术创新：主要包括巨型复杂河流航道治理的基本理论创新、关键技术创新、工程结构创新及施工组织管理创新等。

2.3 效果维度指标分析

从经济效益指标、社会效益指标和环境效益指标3个方面分析项目效果。通过这些目标的达成，有利于均衡地区发展、促进产业合理布局、保护和修复生态环境等，从而实现落实战略、产生影响的项目目的。该工程通过深水航道建设，最直接地实现了船舶大型化，进而实现海轮进江，工程范围内港口实现海港化，促进了港口吞吐量增长，减少了船舶中转次数，提高了运输效率，降低了运输成本；航道条件的改善，减小了船舶航行及港口生产中的事故发生率；绿色航道发展理念促进了生态环境保护与修复；一系列目标的实现从而提升了利益相关者对该航段的满意度，有利于沿江地区经济社会发展，从而实现项目价值。效果维度不仅体现了项目的效果性，也体现了项目的可持续性。

经济效益指标主要包括：（1）港口海港化：到港船舶的大型化，船舶实载率提高，到港海轮数量增加等；（2）吞吐量增加：主要包括铁矿石、原油、煤炭、粮食和集装箱等货种；（3）运输成本降低：包括中转费用减少、货物损耗减小，以及船舶航行费用减少等；（4）港口一体化：港口资源配置的优化、港口经营机制完善，港口综合通过能力不断增强与有效利用。

社会效益指标主要包括：（1）船舶航行安全：船舶航行条件的改善、部分航标调整、相关管理制度和规定的修订发布等对船舶航行安全的影响，以及锚地调整在一定程度上对船舶航行便捷性造成的影响；（2）港口生产安全：船舶靠离泊等安全风险行为次数的降低、港口相应基础设施的更新对港口生产的可靠性及效率的影响；（3）沿江地区发展：临港产业的发展、沿江地区经济的协调发展、对外交流机会的增加以及对铁水联运、公水联运等多式联运发展的影响；（4）利益相关者满意：考虑群众、企业和政府等不同类型利益相关者对工程效果、效益的满意度。

环境效益指标主要包括：（1）自然灾害防治：对洪水防治、河势控制、水土保持等方面的影响；（2）岸线集约利用：岸线资源使用效率的提高及相应岸线进行重新规划或改进的影响；（3）生物资源保护：工程施工过程中对生物资源的保护以及生态补偿措施的影响；（4）环境质量影响：能源消耗及污染物排放、沿线自然景观的破坏，以及疏浚土和弃土处理的影响，绿化工程的实施为环境带来的效益。

2.4 指标反向推演

为了揭示该工程服务经济社会发展的内涵，确保经济效益、社会效益、环境效益3个方面的指标能在一定程度上反映出该工程对国家重大战略决策的落实程度，初步得出上述指标后，采用“价值-目的-目标-指标和标准”关系链对其进行反向逻辑推演（见图1）。首先，分析本工程与当前五大国家重大战略决策中的相关内容，确定其在经济、社会、环境方面都响应了社会发展价值取向。与本工程相关的主要战略内容有：生态环境的保护与修复、沿江产业布局优化、综合交通运输体系完善、对外开放水平提升、科技创新、服务品质提升等。其次，从指标层内容到准则层内容再到战略决策内容的对应关系进行推演（即“指标-目标-目的-价值”推演），过程如图2所示。可知，投入、过程与产出维度中的指标能有效地对应于效果维度的指标，而效果维度指标能很好地表述出国家重大战略决策的要求，即通过使用该绩效评价体系，能够体现出该工程对当前社会价值取向的遵循及实现程度。

3 指标确立

为分析该指标体系的适用性，针对参与该工程的科研、设计、施工、监理、管理等单位的项目负责人或业务骨干进行专家问卷调查。共计得到有效问卷36份，调查对象的单位性质及岗位性质分布如图3。

问卷采用5级量表形式，即对量表中每一题目均给出表示态度积极程度等级的5种备选评语答案（“非常不合适”、“不适合”、“不确定”、“适合”、“非常适合”，依次对应1～5分）来反映专家对各指标适应性的判断。根据SPSS 21软件的“分析-度量-可靠性分析”模块，计算反映测验结果一致性的Cronbach’s α系数[12]，结果为0.908，可见问卷结果属于高信度，因此可认为调查结果是可靠、一致和稳定的。

图 3 调查问卷专家分布情况Fig. 3 Distribution of experts in the questionnaire

表1统计了调查结果的样本均值和标准差以及修正均值。修正均值是为了使调查样本更好地反映总体的适用度，消除不同专家的差异性，考虑了多源异构样本离差的影响[13]，其表达式为：

表 1 绩效评价指标评分样本均值及修正均值统计Tab. 1 Sampled and modified mean values of each performance evaluation index

由表1可知，各指标评分样本均值全部大于4分，且大部分超过4.5分，表示均适合作为该工程绩效评价的指标。修正均值的分布范围为2.8～17.3，其结果相对大小基本与修正前均值的相对大小对应，但修正均值能够更加明显地看出各指标得分的差异。准则层中，“实施内容”和“建设成绩”普遍得分较高，且标准差相对较小，说明各项指标能够体现该工程的实施内容和建设成绩；特别是“资金筹措与使用”，只有资金筹集到位、高效使用才能为本工程实施环节提供物资人力保障；“通航能力达标”是该工程最为直接的核心目标，是带来后续效益的充分必要前提。效益指标中，“经济效益”指标得分相对稍高，它是该工程最直接的效益，经济基础决定上层建筑，重要性不言而喻；“环境效益”指标得分相对稍低，标准差也较大，说明专家对于这项指标判断的差异性较大，可能原因是在长江“共抓大保护”战略指导下，各专家关于该工程与自然灾害、生物资源等因素的相关性上有一定分歧。

指标层中，“科学技术创新”得分最高且标准差最小，说明调查专家普遍认为科技创新对该工程而言有着非常大的影响和作用。“人力物资配备”、“进度和质量控制”、“资金筹措与使用”、“整治建筑物可靠”及“配套工程完备”等主要反映工程实施内容和建设成绩指标的修正均值得分均较高，表明采用这些指标来评价该工程的绩效是合理的。得分相对较低且标准差较大的指标有“自然灾害防治”、“港口生产安全”及“岸线集约利用”等，其原因可能是目前正处于长江12.5 m深水航道建成初期，这些方面的影响还未体现出来，专家评分时会倾向于保守，但这几项指标在航道安全及岸线资源利用方面有着重要的作用，故仍可将其纳入长江南京以下12.5 m深水航道工程绩效评价指标体系。

最后，图4给出了以该项目价值取向为核心而推演出的深水航道工程绩效评价指标体系。相较于现有的航道工程指导类绩效评价指标体系，该指标体系不仅是对工程本身的实施以及成绩的评价，更注重对当下国家重大战略决策的落实程度的评价，以期反映该工程与国民经济、社会发展、资源环境之间的关系。

图 4 深水航道工程绩效评价指标体系Fig. 4 Performance evaluation indexes for 12.5 m deepwater channel project

4 结 语

长江南京以下12.5 m深水航道工程投资大、影响范围广、社会意义显著，对其进行科学有效的绩效评价，是对该重大工程各方面成效的综合衡量。限于篇幅，本文仅针对该工程绩效评价的指标体系进行讨论，考虑长江南京以下12.5 m深水航道工程的特殊性，基于该重大工程的价值取向和内在逻辑等原则，采用“价值-目的-目标-指标和标准”关系链，以深水航道项目价值取向为核心而推演出一套切实遵循项目目标、紧密联系项目内容的绩效评价指标体系。相比于现有的航道工程指导类绩效评价指标体系，该指标体系不仅是对工程本身的实施以及成绩的评价，更注重对当下国家重大战略决策的落实程度的评价，以期反映该工程与国民经济、社会发展、资源环境之间的关系。下一步可结合相应的调查分析，对该工程绩效进行具体评价并探讨其绩效得分以及各指标之间的内在逻辑关系。