环境保护税地方立法的风险及其防治

【摘 要】 《环境保护税法》在第六条、第九条、第十条以及第二十一条中规定了地方环境保护税立法权。基于宪法人权保障以及税收立法权配置的规定，地方政府享有环境税收立法权存在诸如税收不当竞争等风险，其根源在于授权立法机制不完善以及地方立法监督机制缺失。为了更好地规范地方授权立法，防止地方立法权的扩张，亟需采取事前监督以及税收激励等措施进行防治。

【关键词】 地方税收立法权 环境保护税 地方税收立法风险 防治

一、环境保护税地方立法概述

根据《环境保护税法》的规定，环境保护税地方立法的权利来源于法定授权，《环境保护税法》设定了大量针对地方的授权性条款，例如，在第六条第二款中对税额标准的增减做出了规定，在第九条第三款中对税基范围的拓宽做出了规定，在第十条第四款以及《环境保护税法实施条例》第四条中对税收的征收管理做出了相应的规定。针对以上立法规定，地方有了环境保护税立法权，并在此权限下实施环境保护税制。

二、环境保护税地方立法的风险及其后果

首先，存在地方政府的税收不当竞争风险。根据研究表明，我国地方政府之间存在着激烈的税收竞争，现实中表现为大量的地方政府通过不正当手段争夺税源的行为。[1]一般情形下，地方为了促进当地经济的发展，以提供公共产品来吸引资源，从而增加税收，推动税收竞争向着积极的方面发展，形成一种良性循环。而若不争夺税源，就无法提供更多的公共产品，进而无法吸引更多的企业落户本地区，造成税收的进一步减少，从而形成一种恶性循环。因此，对于地方政府来说，与别的地区进行税源的争夺是其理性和必然的选择。

其次，存在地方税收壁垒风险。由于我国各地经济水平参差不齐，政府依据当地经济情况制定的税收要素存在一定差异性，具体而言，经济水平发达地区的政府基于当地税基较小，往往会制定较高的税收政策，而发达地区政府则会制定较低的税收政策，此种税负差异事实上成为了资本从发达地区进入不发达地区的税收壁垒，制约了生产要素的合理流动，使得地区之间发展通道闭塞，带来经济资源的低效配置，[2]扩大了区域间的发展差距，从而加重了中央调节地区间经济发展不平衡的责任。

三、环境保护税地方立法风险的源头

首先，环境保护税立法规定存在不确定性，造成了地方立法机关的自由裁量行为，存在权力被滥用的风险，并且中央或者地方经常赋予某些地方以特殊权力，从而带动其他地方为了自身发展开展竞争，以至常常发生脱序现象。[3]从而使不同地区间企业不能展开公平竞争，扩大了地区间的差距，使得欠发达地区的投资环境恶化，降低了欠发达地区的投资吸引力，并且这些因素反过来进一步降低欠发达地区财政收入和支出能力，从而加剧了地方政府间税收不当竞争的程度。

其次，在税收立法反馈机制上，从中央到地方税收一直存在着与公众的沟通不畅的问题。地方制定税收政策没有充分了解公众的反馈，并且地方政府信息公开并不充分，通过查找各地方官方网站税收公布信息，发现大多数官网上信息公开存在不全面不及时等问题，导致公众接收信息的滞后性，不利于公众的及时监督和反馈。

四、环境保护税地方立法风险的防治路径

（一）加强地方环境治理立法。一般而言，环境污染与地方税收成正相关的关系，政府为了税收而引进大量企业，造成排污过重，使得环境税收增多，从而有利于政府的税收竞争，当减轻地方环境污染程度，使得环境税收减少，将不利于地方政府的税收竞争，因此，对地方环境污染的治理显得尤为重要，有效的控污行为将有利于减轻税收对政府不当竞争的影响。具体而言，中央可以通过相应的环境保护立法对地方环境污染进行防治，调整和规范地方环境治理行为。

（二）完善环境税地方立法监督机制。首先，对地方政府税收立法权的事前立法监督方面，要制定完备的地方政府立法权限制度，必要时必须报人大或者常委会备案，相关权力监督机构要把好立法监督这一关，将地方政府滥用立法权的现象扼杀在摇篮中。其次，加强行政、司法、权力机关的相互监督，完善立法机关对行政执法机关的监督制约，畅通税务行政诉讼渠道，健全税收司法审查制度，通过司法权来解决地方政府税收竞争产生的具体纠纷。再次，健全群众监督机制。拓展税收立法机关的监督渠道，广泛吸纳专家和公众的建议和征求群众意见，从而对地方政府税收立法权形成有效的制约作用。最后，加强宪法监督。宪法文件应明确规定各级政府的责任和财政权力，规范不合理的政府行政收费，实现各级政府之间提供公共产品的分权原则法制化，简化政府管理层次和财务管理层次，建立健全合理、科学的地方政府税收制度。

（三）制定环境税收优惠政策。通过制定政策给予企业相应的优惠，企业在缴纳环境税收有优惠的情况下，相应地也会减少停产和撤离本地市場的概率。在一些环境税收较少的地区，对于地方政府实施相应的奖励政策，使得政府的财政收入平衡，在此情况下，环境税制带来的双重红利效果，有利于促进当地经济的发展，减轻政府和企业的负担，激励其对环境税制的遵从度。

结 语

由于环境保护税制度尚处于实施初期阶段，尚不能对地方政府环境税收立法权实际的实施情况进行具体的研究，但可以从环境保护税条文中以及地方税整体的实施经验中发现和预期一些问题。通过分析发现，由于授权立法机制不够完善会导致地方税收立法存在滥用权力现象，并且地方环境污染对于地方政府环境税收会产生不利影响，因此在事前立法控制方面，环境税收立法上要加强细节方面的规定。为了防止权力的滥用，需要完善环境税收监督机制。为了激励地方政府守法的积极性，还要制定税收优惠政策促进地方政府正确行使权力。

【参考文献】

[1] 吴俊培，王宝顺.我国省际间税收竞争的实证研究[J].当代财经，2012（04）：30-40.

[2] 李文.地方政府收入结构与地方政府有效治理[J].公共经济与政策研究，2015（02）：10-20.

[3] 吕铖钢.府际税收竞争的财税法审思[J].北京社会科学，2016（09）：50-60.

作者简介：尹佳（1995—），女，汉族，湖南常德，研究生，湘潭大学，财税法。