突发性公共卫生事件中的社区应对研究

【摘 要】 公共卫生事件仍然是困扰人类的一大问题。在此次应对新型冠状病毒肺炎的战斗中，社区扮演了尤其重要的角色。疫情中，社区的危机管理能力得以充分展现。本文在总结此次疫情中社区应对现状的基础上，依据危机管理理论中的四阶段理论，提出建议，以期提升社区应对公共卫生事件的能力。

【关键词】 社区 突发性公共卫生事件 危机管理

一、引言

伴随着科学技术的发展，虽然在医疗卫生方面获得了空前的进步，但是面对突发性传染疾病，人类依旧容易陷入一种被动的局面。突发性公共卫生事件所产生的负面效应不仅仅存在于医学领域，更会严重威胁到整个社会的良性运行和协调发展。因此，整个社会都应当重视疫情的防控工作。

在这一问题上，社会治理的基层单位——社区，应当充分发挥自身优势，积极应对疫情带来的种种困难。社区在疫情防控工作的关键节点上，扮演着“守门人”的角色。[1]一方面要确保社区感染人员在第一时间得到及时妥善的救治，另一方面更要做好整个社区的防疫工作，保障整个社区的安全和稳定。但是，在此次疫情防控工作中，也暴露出社区应对突发事件的能力不足，社区工作缺乏弹性，服务人员紧缺，物资调配困难等问题。通过研究社区在应对突发性公共卫生事件中的现状，在承认优势的同时指出问题并寻找改善对策，有助于发挥社区作为基层自治组织共建共治共享的优势。

二、文献回顾

现有文献中关于公共卫生事件的危机管理研究主要围绕着现存问题及改善对策展开。吕冬艳（2016）认为，目前我国应对公共卫生事件，在管理运行机制、风险意识和社会宣传动员能力上存在问题。[2]刘晓登（2014）将问题归结为政府重视程度不够，进一步导致机构设置不合理，对于沟通平台和人才队伍的建设都相对落后。[3]王丹丹（2013）主张应对公共卫生事件时，应当以预防为主，增强社会成员的危机意识，形成常设的应急管理系统并形成相应的法律政策约束机制。[4]施建华（2014）也在总结国外应对突发性公共卫生事件经验的基础上指出，应当建立一个法律依托下的危机防护和监测网络，落实统一领导，分级管理制度。关注危机教育的重要作用，并且树立动态性的管理理念。[5]可以见得，目前我国在公共卫生事件危机管理上的问题存在于危机发展的整个过程，对于危机管理的改善对策，也应该以预防为主，并在危机发展的其他阶段进行具体的规划。

关于社区中的公共卫生事件应对问题，，现有文献更多地集中在对“非典”问题的讨论上。庞连智（2003）指出针对突发性公共卫生事件，首先应当健全社区卫生服务中心“六位一体”功能，强调以社区卫生服务中心的主体作用。[6]刘树昇（2003）将社区的积极作用归纳为在与疾控中心的信息网络联结，物资储备以及宣教活动的开展上。同时，我国大部分社区仍然存在着重治轻防的问题。[7]魏莉（2006）认为，社区在公共卫生事件中发挥著重要的网底作用。应在突发事件进入社区以前尽可能消除隐患，防患于未然。[8]鲍勇（2003）强调建立包括人员配置、人员培训、物资配备、经费投入和居民认知教育在内的社区卫生服务中心针对非典防范的保障机制。[9]因此，社区在现有公共卫生事件的实践中，发挥的作用是显而易见的。在今后的公共卫生事件危机管理应对中，应该充分利用社区优势，补齐社区在危机应对工作中的短板，提升社区整体的危机应对能力。

三、社区应对突发性公共卫生事件的现状

突发性公共卫生事件以突发性、扩散性和危害性为主要特征，会对社会的良性运转产生极大的影响。值得注意的是，如果不能及时有效地处理突发性公共卫生事件，会出现更大的次生灾害，引发社会恐慌，产生社会危机。因此，应对突发性公共卫生事件不仅仅是对医学领域发起的挑战，更是对一个国家社会治理能力的检验。[10]

（一）疫情中的社区应对现状

面对突如其来的疫情，国家高度重视，建立了一套以社区防控为主的综合防控措施，一方面，社区的基层位置更有助于充分动员自身资源，另一方面，依靠社区优势，更有助于实施网格化和地毯式的管理，继而将综合性的防控措施落到实处。紧紧把握疫情发展的每个阶段。从而从根本上防止疫情的输入、蔓延，阻断疾病的输出和进一步扩散。[11]这一举措，充分发挥社区优势，形成了一整套连贯完整的社区防控工作体系。

1、统筹兼顾，分级管理

此次社区的疫情防控工作依据《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试行）》建立了以疫情发展严重程度为参考数据的社区疫情划分，区分不同社区的危机程度。这一举措更加针对现实情况，能够合理调配资源，因地制宜，统筹兼顾。以西安市未央区为例，在2020年2月22日的社区疫情防控调整说明中，针对存在确诊或疑似病例的社区与未发生疫情的社区设置不同的管控安排。对决定实施管控的有确诊、疑似病例及密切接触者所居住的小区（村组），坚持实施针对性的管控措施，规范化管理，精准化管理，精细化管理。对未发生疫情且没有密切接触者的小区（村组），取消每户每2天一次外出采购物资的规定，有序恢复正常生产生活秩序。[12]浙江省杭州市上城区清波街道在贯彻社区分层划分要求的基础上，因地制宜，核算风险等级对辖区住户同样进行分级管理。将用户风险等级划分为绿、橙、黄、红四个等级，着重观察红色高风险住户，有效提升居民生活安全指数。[13]分级管理制度彰显了疫情防控工作针对现实情况，因地制宜，统筹兼顾，合理调配资源的特点。有助于疫情发展初期，在可调配资源有限的条件下实现疫情防控的效果最大化。

2、建立网络，监测全面

疫情的监测工作是一切工作开展的起点，只有及时，充分的了解到社区自身的疫情发展情况，才可以准确的开展接下来的工作。此次疫情中，社区实施网格化管理，以社区为网络，责任到人，联系到户。在实施健康监测的基础上，针对现有居民开展无死角排查，其次，重视与相关医疗机构的联系与合作。与疾控中心建立信息网络，自上而下，接收上级下发的相关文件并及时上报区域内的疫情动向。自下向上，协助疾控中心对密切接触者进行管理。四川省眉山市东坡区大石桥街道高灯社区在疫情防控的第一时间调动人力积极开展开展入户拉网式排查。组建监测服务组，开展居家隔离体温监测，有效阻击疫情蔓延。[14]在社区内建立网格状的监测体系的基础上，才能实时掌握社区疫情的具体发展情况，进一步开展适当性的社区防控工作。

3、整治环境，保障后勤

在疫情防控工作中，为社区居民和社区工作者们营造出一个安全、卫生的生活、工作环境尤为重要。据此，社区开展了一系列活动，针对人员密集场所定期进行消杀作业，防止疾病的传播。在后勤工作中，由于社区大多实行人员限行制度，为解决社区居民的基本生活问题，社区充分发挥网格员的作用，在生活上给予社区居民帮助，保障社区的稳定运行。以西安市未央区徐家湾社区为例，全面检测的同时，高灯社区借助入户排查工作的便利条件，及时了解社区居民的生活需求，提供生活物资的购买和配送服务。特别是针对社区内生活困难、残疾人、独居（空巢）老年人等特殊群体给予更多关注。[15]环境和后勤是社区防控工作顺利进行的“硬保障”，也只有在生活环境安全和生活需求满足的条件下，社区才得以平稳运转。

4、加强宣教，重视引导

公共危机管理要求我们重视在危机中的心理干预，防止产生危机后的次生灾害。疫情中不仅要关注社区居民的身体健康，更需对居民的是心理状况进行监测并施以积极引导，防止“癔病”的产生与蔓延。在此次疫情中，社区重视对疫情的宣传和教育工作，及时普及防控知识，发布健康提示和就医指南，科学引导，消除居民的恐惧心理，稳定情绪，有助于整个疫情的防治工作的有效展开。作为“五个三”模式中的辅助环节，高灯社区重视针对社区居民的疫情宣传工作。通过点上宣传、线上宣传和线下宣传相结合的方式，扩大疫情宣教的影响范围，引导广大居民切实重视疫情防控。[16]通过各项活动的开展，社区居民增强化了对疫情的认知，一方面在心理上给予社区居民支持，另一方面也对其他的疫情防控工作起到辅助性的作用。

总之，可以见得，在这次的疫情防控工作中，社區能够充分发挥其自身的“网底作用”依照国家颁布的疫情防控规定开展工作，并且取得了很好的效果。但是，在面对复杂的现实情况，仅依靠上级规定进行社区防控工作是远远不够的。在这次的社区疫情防控中，也使许多问题得以显现。

（二）疫情应对中暴露的问题

1、社区的应急管理能力不足

首先，社区关于应对突发事件的应急管理经验不足。缺乏相应预案指导社区在第一时间开展有条理的防控工作。缺乏及时有效的人员、物资调度机制。反映出社区在日常工作中缺乏危机意识，未能形成一套可操作性强的应急工作体系。本次疫情未能在初期得到及时、有效控制的原因在于信息沟通渠道的不畅。疫情出现后，未能及时有效对疫情进行联络、通报。加速了疫情的蔓延。

2、政策实施过于僵化

疫情期间同样暴露出政策实施过于僵化的问题。“铁腕”政策固然可以在很大程度上控制疫情发展，但也促使部分社区在执行上级命令时过于僵化，对现实情况考虑不够充分。诸如 “小区禁止医护人员进入”的新闻报道层出不穷。种种现象背后反映出社区在施行上级政策时“一刀切”，缺乏弹性，反映出社区管理能力的不足。

3、缺乏专业化的心理干预服务

专业化的心理干预服务具体可划分为两个层面：针对疫情本身的心理干预服务和针对疫情所导致的次生灾害的心理干预服务。目前，虽然社区依据国家安排，积极开展了多样化的心理干预服务，但是这些服务在专业性上还有所欠缺，进而也会导致服务效力的不足。大部分社区没有专业化的心理干预服务人员，从事心理干预活动的人员大多身兼数职，未能及时、准确的向社区居民提供必要的心理干预服务。这一情况下，居民更多地是通过自发上网的形式获取信息。但是，网络具有的虚拟性特征会在一定程度上助长谣言的传播，引发群体性心理问题。甚至出现了严重的群体污名化现象。“湖北人”、“从外地回来的人”都会成为公众特别关注的对象。也曾有新闻报道社区居民由于担心邻居从外地返乡，产生邻里纠纷。这也显示出社区提供的针对这些疫情次生灾害的心理干预服务不足。

四、社区在突发性公共卫生事件中的对策研究

危机管理理论认为任何一个社会危机都有其特定的生命周期，危机由产生到消亡经历了前兆、紧急、相持和解决四个阶段，每个阶段的特征和解决办法都有所不同。危机管理理论旨在凭借监测、预警、应急处理、评估、恢复等技术手段，避免尚处在萌芽阶段的危机爆发或将已发生的危机所产生的危害降至最小，消除或减少危机带来的不良影响[17]固然，公共危机会对社会造成恶劣的影响，但是若能及时应对并施加有力举措，在危机化解的同时仍可以改善政府组织形象，提升政府的综合管理能力。

经历此次新型冠状肺炎疫情，在反思暴露出的问题的同时，更加重要的是以当下作为经验，进一步健全和完善我国突发性公共卫生事件的应急机制。对此，笔者认为可以从危机管理的四阶段理论出发，分析每一阶段的特点并给予特定的解决对策。

（一）前兆阶段

前兆阶段是危机管理的关键阶段，如果能够在前兆阶段施加有效的应对措施，能够及时有效的减少危机带来的负面影响。如果在前兆阶段措施得当，甚至可以化解危机。在社区应对突发性公共卫生事件中，应当在第一时间对区域内的突发公共卫生事件进行监控和处理。形成组织网络，力求工作具有主动性和前瞻性，有效防范突发公共卫生事件的发生、发展，有效应对突发公共卫生事件。[18]应急能力的提升，需要集资金、物资、人员、方案的筹划于一身。社区自身也应立足自身情况，建立各类灾害的应急演练计划。定期开展多样化的灾害演习，提升相关的应急管理经验。

（二）紧急阶段

在无法避免的危机来临，进入紧急阶段时，需要社区充分发挥自身优势，加强与相关卫生机构的联络机制，并且充分发挥自身组织协调能力。建立社区自身的信息管理网络，进一步完善群防群控、协防协控网络便于卫生信息资源共享，推动社区卫生服务规范化建设，利于突发公共卫生事件的防治。[19]基于此项能力的提升，有助于社区迅速掌握有关突发性公共卫生事件的第一手资料。再者，可以及时将自身获取到的疫情防控信息及时、准确， 有效的反馈到上级卫生机构。

（三）相持阶段

相持阶段中，危机逐渐平缓，大部分由危机带来的矛盾已经化解或逐步改善。在坚持执行防疫工作的基础上，更应关注社区居民的心理健康，预防由危机带来的次生灾害。因此，要将心理健康服务纳入应急管理体系中去。积极引进社会工作者，建立专业化队伍，及时疏导社区居民的心理问题，维护社会的和谐稳定。具体行动中，应当重视社区对专业化人才的引进，或加强与专业化队伍的长期合作。充分利用网络社群的便利条件，组建社区微信群，设立社区公众号，加强与社区居民的心理联结。一方面，可以有效应对公关危机带来的冲击，另一方面也有助于社区居民幸福感的提升。

（四）解决阶段

解决阶段意味着危机的结束，在这一阶段应注重对危机中存在问题的反思，并及时制定方案予以反馈。在恢复社区常态化运行基础上，可以将解决阶段视为“前前兆阶段”，将危机管理四阶段看成是一个循环。重视解决阶段后的工作，居安思危，可以在很大程度上杜绝类似危机的发生。因此在解决阶段，应当制定社区危机应对的常态化机制。充分发挥社会组织多元共治的优势，注重培育各种类型的社会组织，提升社会组织能力。提升社会组织的协同治理能力，弥补社区在社会治理中的不足。

五、结论与反思

尽管到目前为止任然没有能够找寻到一条从根本上预防公共卫生事件的方法，但是面对一次又一次突如其来的灾难，人类一直在进步。在此次新冠疫情中，社区充分借助于自身优势，统筹兼顾，分级管理;建立网络，监测全面;整治环境，保障后勤;加强宣教，重视引导。这些措施在国家整体的疫情防控工作中發挥了重要的作用，同时也暴露出一些问题。在总结经验教训的同时，结合危机管理理论，笔者认为，可以从疫情发展的四个阶段入手，强化社区的危机应对能力。积极地对社区危机应对问题进行反馈和修正，在未来突发性公共卫生事件出现时，社区会拥有更加出色的表现。

【参考文献】

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[2] 吕冬艳.我国突发公共卫生事件应急管理现状及应对策略[J].社区医学杂志，2016，14（24）：65-69.

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[4] 王丹丹. 突发公共卫生事件应急管理研究[D].郑州大学，2013.

[5] 施建华，林海江，孙梅，苏忠鑫，陈刚，张建华，周良，宁宁，郝模.国外突发公共卫生事件应急处置体系及对我国的启示[J].中国卫生政策研究，2014，7（07）：44-49.

[6] 庞连智，蔡静芳，施永兴.社区在应对突发性公共卫生事件中的角色职能及对策研究[J].中国行为医学科学，2003（05）：82-83.

[7] 刘树昇，张民庄，金荣，唐志翰，徐锋，戴立强.发挥社区卫生服务中心在突发公共卫生事件中的积极作用[J].上海预防医学杂志，2003（09）：424-425.

[8] 魏莉，单小玲，叶双岚.社区卫生服务在突发公共卫生事件中的网底作用[J].现代医院，2006（04）：84-85.

[9] 鲍勇，王光荣，沈伟珍，凌云.构筑社区应对突发公共卫生事件常效防范机制——上海市SARS社区防范的思考[J].中国全科医学，2003（08）：653-654.

[10] 骆骁，张清.简论社区卫生在突发公共卫生事件中的作用[J].中国医药指南，2010，8（28）：165-166.

[11] 关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知[DB/OL].http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3577/202001/dd1e502534004a8d88b6a10f329a3369.shtml

[12] 西安市未央区疫情防控指挥部关于调整社区（村）疫情防控措施的公告. [DB/OL].https：//weibointl.api.weibo.cn/share/143264052.html？weibo_id=4474725742437764

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[15] 史永厚，杨晓东. “五个三模式”确保社区疫情防控无死角[N]. 中国社会报，2020-04-27（007）.

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[17] 陈达.提升政府公共危机管理能力路径探析[J].市场论坛，2018（10）：4-7.

[18] 魏莉，单小玲，叶双岚.社区卫生服务在突发公共卫生事件中的网底作用[J].现代医院，2006（04）：84-85.

[19] 刘树昇，张民庄，金荣，唐志翰，徐锋，戴立强.发挥社区卫生服务中心在突发公共卫生事件中的积极作用[J].上海预防医学杂志，2003（09）：424-425.

作者简介：安迪（1997—），女，汉族，陕西，硕士，西北大学，社会学。