成都市政府购买服务研究

梁玲云 邓康慧 刘伟明

摘要：政府购买服务是促进转变政府职能、改善公共服务供给的重要举措。近年来，地方政府进行了积极探索，积累了宝贵的经验。本文研究了成都市政府购买服务的实践，认为成都市政府在完善政府购买服务制度、明确政府购买服务范围、扩大服务购买规模、培育发展社会组织方面取得较好成效，但仍存在政府购买服务与政府采购的制度规范混用、购买服务的平台整合滞后、高水平社会组织不足等问题。从政府职能定位的角度出发，本文提出政策建议，认为成都市政府应着重行使定规者、整合者和培育者的职能，优化政府购买服务。

关键词：政府购买服务;政府职能;社会组织;成都市

自1995年上海市浦东新区政府向罗山会馆购买服务以来，我国政府购买公共服务已进行了二十余年。从1995年到2013年，政府购买服务主要处于自下而上的探索阶段。2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（下文简称《指导意见》）发布，这是国家层面首次对政府购买服务进行全面规范管理和指导，标志着政府购买服务改革已形成共识。此后，政府购买服务在全国各地迅速展开和深化。

成都市2009年即建立政府购买服务制度，经过十余年实践，已形成比较成熟的政府购买服务体系，在推动政府职能转变、提高公共服务水平和效率、培育发展社会组织等方面取得一定成效。本文研究和总结了成都市近年来政府购买服务实践，以期为中西部地区政府购买服务提供经验参照，也有助于推动政府购买服务研究的本土化。

一、成都市政府购买服务的现状

（一）完善政府购买服务制度

政府购买服务涉及政府、社会力量、社会公众等多元主体，需要完善的制度规范予以保障。成都市政府高度重视政府购买服务的制度建设，出台多项政策，已形成比较完整的规范政府购买服务的制度体系。

2009年，成都市政府出台《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》，所属市级部门和区（市）县相继制定了具体的实施办法，标志着成都市政府购买服务制度建设的起步。此后，成都市政府出台多份相关文件，从不同角度推动政府购买服务制度建设。

在《指导意见》发布后，成都市政府于2015年出台《成都市政府购买服务暂行办法》（下文简称《暂行办法》），结合成都市实际，就政府购买的基本原则、购买主体的资格、承接主体的承接条件、购买范围、购买内容、资金管理、实施程序、绩效管理等做出全面的政策规制和规范管理。

2018年底，成都市政府印发《成都市规范开展政府采购和政府购买服务管理办法》（下文简称《管理办法》），统一规范政府采购和政府购买服务。

（二）明确政府购买服务范围

成都市政府购买服务的种类、性质和内容由《成都市政府购买服务指导目录》明确，并实行动态管理。2016年修订版目录包含基本公共服务事项、社会管理服务事项等7个一级目录，进一步细分为57个二级目录、295个三级目录，涵盖教育、社会保障、医疗卫生、公共文化、社会救助、社会福利、社区服务、法律援助、社工服务、慈善救济、政策研究、咨询等不同领域。其中公共服务事项187项，占比超过63%。由此可见，政府购买服务已覆盖与社会公众生活密切相关的各项服务。该目录在各成都市各市级部门和区（市）县得以细化，实现精细化管理。截至2020年5月，已有27个市级部门完成部门指导目录试点编制工作，22个区（市）县編制完成政府购买服务清单。[1]

在推行政府购买服务的过程中，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险，2017年财政部发文予以制止。[2]为了厘清政府购买服务边界，规范政府购买服务行为，成都市财政局、市委编办印发《成都市政府购买服务负面清单》，将不属于政府部门职责范围的服务事项、应当由政府部门直接提供的履职服务事项、由政府部门提供的服务效益和效率明显高于由市场提供服务效益和效率的事项以及货物购置、政府投资建设工程事项列入负面清单，不得实施政府购买服务。

（三）扩大服务购买规模

自2009年开展政府购买服务以来，成都市政府购买服务的规模呈现明显的持续增长态势。2015年至2019年，成都全市政府购买服务项目金额累计525.08亿元，年均增长7.34%，其中购买公共服务项目金额累计307.82亿元，占比达58.62%。[3]

经过长期发展，2019年成都市政府服务类采购金额比重已超过了货物类及工程类采购，成为主要的政府采购类型，反映出成都市积极推进政府购买服务改革，逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。[4]

（四）培育发展社会组织

2011年，成都市委市政府印发《加快培育发展社会组织的实施方案》，明确将政府购买社会组织服务列为培育发展社会组织的主要措施之一，要求从2012年起凡符合政府购买社会组织服务范围的项目，原则上须安排不低于20%的项目资金向社会组织购买服务，力争到2015年实现“应购尽购”。而设立社会组织服务中心、以补贴办公用房租金或“以奖代补”的方式扶持社区社会组织，可视为在“项目制”外以“单位制”推动政府购买服务的制度选择。[5]

2017年12月，成都市财政局、民政局印发《成都市政府向社会组织购买服务实施意见》，鼓励购买主体在民生保障（社会事业、社会福利、社会救助等）、社会治理（社区服务、社会工作、法律援助、特殊群体服务、青年创新创业服务、青年参与社会治理服务、矛盾调解等）、公益慈善、行业管理等领域同等条件下优先向社会组织购买。同时明确支持份额，政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排的部分，向社会组织购买的比例原则上不低于30%，加大了支持力度。

2019年初成都市出台《大力推进政府向社会组织购买服务提升公共服务水平三年行动计划》，进一步要求2020年起社会组织承接购买服务支出占政府购买服务支出比例保持在5%以上。据统计，2015年至2019年，成都市向社会组织购买服务金额累计达15亿元。[6]

2.引入和完善第三方评估机制。在服务购买的全流程，都要进行第三方评估：在购买前，应进行需求评估;在购买过程中，应进行供给评估;在购买过程后，应进行结果评估。评估对象不仅是服务承接主体，也包括服务购买主体，评估标准不仅包括比较客观的政府投入指标和社会力量投入指标，更应当重视社会公众满意度。为提升第三方评估机构的专业性、权威性、公正性，成都市政府应制定第三方评估机构的资质认定标准，并从人员构成上保证第三方评估机构独立于服务购买主体和承接主体。

3.制定《政府购买服务价格目录》。与政府采购的工程、货物不同，无形的服务往往难以准确定价，或不存在市场价格。因此，有必要分析政府购买服务的成本要素，即承接主体的服务供给成本，同时引入第三方造价、评估等机构，利用其专业知识与经验，制定劳务、原材料等费用标准。[13]以此为基础，制定《政府购买服务价格目录》，为购买实践提供参照标准，使服务的最终价格更加准确、合理，提升财政资金使用效率，维护服务承接主体的合法权益。

购买实践中，还应综合政府财政能力和社会公众需求确定具体项目的“适当利润”：对于社会公众需求强烈的服务，可允许一定的服务溢价;超出政府财政能力的项目，可适当降低定价。

（二）整合者：整合政府购买服务平台

成都市政府应整合既有各平台，在市一级建立统一的政府购买服务平台，成都市政府各部门、各区（市）县政府、党的机关等购买主体的购买数据都应纳入该平台。平台由成都市财政局负责建设、管理和维护，具体购买由相应购买主体实际操作。平台主要功能应包括信息整合、项目管理、服务评价等。

1.信息整合。这一功能包括整合发布社会公众的服务需求信息、购买服务指导目录和价格、服务承接主体的资质信息等。社会公众可藉此充分表达自身服务需求;政府在充分获取社会公众需求基础上，修订完善服务目录、服务标准，结合价格目录编制预算;社会力量能够积极参与资质评估，了解政府购买服务的内容、标准，为参与政府购买服务做好准备。

2.项目管理。这一功能主要由政府和社会力量使用：政府通过平台的项目管理发布购买公告、签订合同，并进行后续的监督、验收等管理活动;社会力量结合购买公告和自身服务能力参与招标，签订正式合同，社会力量提供服务的时间、地点、对象、内容等过程应记录在案，以备政府跟踪监督。社会公众和第三方评估机构也可参与到过程监督中。

3.服务评价。这一功能主要由政府、社会公众和第三方评估机构使用：政府根据购买合同订立的标准，对社会力量的服务进行评价，据此建立社会力量的服务档案，为其等级评估提供依据。社会公众确认接受的服务种类、数量，并就服务质量做出主观的服务满意度评价。第三方评估机构根据自身专业水平给出第三方评价。社会力量也可做出自我评价，并将各方评价作为内部管理考核的依据。

（三）培育者：培育发展社会组织

成都市政府已在政府购买服务的领域、资金方面给予社会组织诸多帮扶，改善了社会组织的准入环境，简单地加大支持力度面临边际收益递减的限制。因此，进一步的培育发展宜从社会资本层面着手。

1.构建稳定的网络联系。成都市政府应合理界定政社边界，并与事业单位改革联动而界定事社边界，积极向社会让渡资源，推动社会组织提高专业能力和行业自律能力。在此基础上，以论坛、会议等形式积极构建政府与社会组织间正式和非正式的网络联系，促进相关组织、行业、项目等信息的传播，加快构建稳定而灵活的长期关系，从而实现政府和社会组织之间形成稳定的预期，约束各方的机会主义行为，降低政府购买服务的不确定性。

2.建立社会公众对社会组织的信任。信任能够促进形成和谐的伙伴关系，有效降低政府购买服务的信息成本和监督评估成本。但调研表明，成都市居民对外来社会组织工作人员的身份缺乏认同，导致社会组织对社区两委依赖性较强，尤其是入户走访、开会等工作都要依赖社区。[14]

因此，成都市政府应积极利用传媒手段广泛宣传政府购买服务的重要意义、社会组织的重要地位和典型案例，营造良好的舆论环境;帮助社会组织建立透明的财务公开制度，与社会公众建立信任关系;支持社会组织与社会公众的互动，吸引社会公众积极参与服务购买服务，在沟通合作中增加理解、培育信任。

参考文献：

[1]陈国强.聚焦核心内容，推动政府购买服务高质量发展[N].中国政府采购报，2020-05-12.

[2]财政部发文坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资行为

[3]陈国强.聚焦核心内容，推动政府购买服务高质量发展[N].中国政府采购报，2020-05-12.

[4]李梓溶.成都服务类采购金额持续提高[EB/OL].https：//cbgc.scol.com.cn/news/239104，2020-02-19.

[5]管兵，夏瑛.政府购买服务的制度选择及治理效果：项目制、单位制、混合制[J].管理世界，2016（08）：58-72.

[6]陈国强.聚焦核心内容，推动政府购买服务高质量发展[N].中国政府采购报，2020-05-12.

[7]2016年数据暂缺。

[8]该文件规定“属于政府集中采购目录以外且在采购限额标准以下的政府购买服务项目应当按照《暂行办法》及相关规定执行”，但《暂行办法》已于2019年5月2日到期，且未再次延长。

[9]数据来自成都社会组织和社工网，各区（市）县采购结果公示数量之和大于全市公示总数。

[10]吴亚飞.成都2019年度星级社会组织名单出炉累计评估2100余家[EB/OL].http：//scnews.newssc.org/system/20200423/001061655.html，2020-04-23.

[11]2019年成都市国民经济和社会发展统计公报

[12]彭婧，张汝立.如何避免政府购买服务成为公众“不称心的礼物”？——基于政府责任视角的分析[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2018，45（01）：58-65.

[13]崔军，张雅璇.政府购买服务定价的核心推定与策略安排[J].行政管理改革，2016（08）：47-52.

[14]金小琴.地方政府购买社会组织服务的问题研究——以成都市W区为例[J].西部经济管理论坛，2018，29（05）：24-30.

作者简介：

梁玲云（1990-），女，廣西桂林，西华大学马克思主义学院助教，管理学硕士，研究方向：地方治理，公共服务;

邓康慧（1997-），女，四川广安，西华大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：乡村振兴。;

刘伟明（1986-），男，四川成都，西华大学马克思主义学院副教授，管理学博士，研究方向：政府购买，民主治理。

基金项目：

成都市哲学社会科学规划项目“成都市政府购买公共服务中的职能定位”（项目编号：2019L16）成果