地方政府公开招聘教师中的规则摭论

李俊义

(运城学院教育与心理科学系，山西运城 044000)

公开招聘是补充教师的主渠道。地方政府作为辖区内公立幼儿园、中小学教师招聘的主体，就需科学制定招聘规则。因教师招聘制度处于建设期，各地制定及执行的招聘规则引发了社会对其合理性、公平性的关注。通过对招聘公告和笔试、面试成绩及排名等的分析得出教师招聘规则按属性分为顺序规则、岗位设置规则、形式规则、内容规则及层次规则，呈现明规则与潜规则之别。这些规则影响招聘过程和结果，对其研究才能优化招聘制度。

一、顺序规则

顺序规则维持教师招聘过程次序，使招聘遵从严格程序。体现顺序规则的是招聘的程序规定及背后的优先法则。

(一)程序规定

程序规定反映招聘流程。教师招聘程序分为三个环节，分别对应三个阶段。通过以教师招聘一般程序(表1)为“靶子”，对比地方招聘程序发现：各地招聘程序与一般程序无差异，但次序规定的细节有差异。

表1 地方政府公开招聘教师的一般程序

首先是时间的确切性。部分地方限定了每个环节的具体时间，可如期完成教师招聘，达到最佳时效。有些地方则无各环节详细实施时间，使流程具有机动性，可规避未知缘由造成既定安排延后形成的舆论压力。某些地方教师招聘因偶发事件造成工作停摆就显现出时间模糊的合理性。但造成相关利益者对招聘进展的诉求分化，增大政府遭受谴责、被追责的风险。通常时间越紧，权钱、关系干预招聘可能性越低，招聘越显公正；时间越久，质疑声越高。由此认为，既定次序须严谨且执行时间需限定在最佳区间内，确保招聘时效。

其次是程序的繁简性。通常程序越繁则效率越低，反之越高。起影响的主要是审核和操作手段。审核是必要环节，主要核对和审查递交材料的真伪、是否当事人等。审核规则差异体现在时间节点及次数方面；常安排在报名时、面试前、体检前三个时间节点；可为一次、两次或多次；方式为在线或现场审核。几者间的组合就造成不同效率。从运行看，存在以下问题：一是审核严与松是否与审核次数多少相挂钩。众多招聘公告反映出，审查次数为一次，则必是现场审查；两次或以上，就存在网络或现场审查的并存。表1的审核次数就较多，造成工作量大，但把关未必严格。这源于审核者并非是证书真伪及专业是否对口等方面的专家。二是审核时间节点的必要性。按信息技术在教育管理的应用及教师招聘竞争程度，得出审核次数以两次为宜。初次是报名时以在线审核进行。二次审核以面试前的现场审核进行，可规避造假、替考、岗位沦空等发生。若多次现场审核，就增加各方的有形及无形投入，且实效未必理想。

(二)优先法则

按照系统科学观点，顺序显示重要性。次序先后体现优先法则；反映在招聘中是指教师相关素养的考核顺序。表2揭示出决定招录结果的相关素养重要程度。其中资质审核与报考条件是否对应相挂钩，未能体现何种素养优先。考中与考后的素养排序则在招聘程序与所聘师资质量间产生矛盾，引起反思。

表2 招聘中教师素养考核的一般顺序

1.笔试优先与面试优先的博弈

笔试重知识素养考查，面试重能力素养考查。教师素养形成遵循“知识—能力—思维”的发展过程，因此，越侧重考核高级素养就越具对低级素养的兼容，越能甄选出优秀者。教育教学能力是任教所需能力的核心。在从教书型教师需求向研究型、教育家型教师转型下，考核重心理应是教育教学能力。因此，面试优先可体现出教师招聘程序的科学性及时代性。

但是，教师招聘公告规定笔试常在面试前，原因在于：一是经济性。招聘教师的开考条件多是拟录与报考人数之比为1∶3，实际开考比例更高。若面试在前，其成本更高。二是主客性。笔试更具客观性，面试必具主观性。尤其在面试者水平接近时，其主观性常为人们所诟病。三是公正性。普遍认知是客观性结果体现公正性，主观性结果必有猫腻。2016年江苏某地教师招聘方案确立面试优先，之后不再沿用该方案表明操作可行性取代了理念科学性。但实施的便捷性不能证明笔试优先的科学性，“茶壶煮饺子倒不出来”式的候选者通过招聘进入教师队伍就使笔试优先法则饱受非议。

2.做人优先与做事优先的博弈

人才是做人与做事的统一。[1]“人”在前说明招聘中师德考核应在首位。教育为本、德育为先也从侧面指出师德考核优先的合理性。现实中，报考的积极性和消极性条件就是针对师德素养的要求和体现；笔试时的师德考核突出道德认知；考察时的政审突出道德行为。几者体现出师德优先的明规则。但执行时的潜规则是师德与录用几乎无关联，师德高低不构成选拔教师的“门槛”。原因在于：一是师德认知与师德行为存在脱节，分数高低与师德高尚和低劣间不存在正相关；二是政审在熟人社会、顺水人情文化中流于形式。做事优先成为教师招聘的首要规则。这本无可厚非，但以何种方式有效考量师德却未能得到解决。这与依托设备及技术对拟聘教师体检相比形成巨大反差。

二、岗位设置规则

岗位设置规则包括岗位设置方式和岗位管理办法。岗位设置方式关乎师资配置。岗位管理办法关乎各方在聘用形式、待遇等核心事宜的权利义务。

(一)岗位设置方式

招聘教师岗位设置方式分定岗与非定岗，二者在是否定向学校、年级、专业等方面呈现分化。地方政府因考虑不同，所设计的岗位报考方案呈现差异。

从公告看，定岗设置普遍且有三种类型。一是限定学校、年级及专业，报考时就知录用后的学校及具体教学工作。行政级别较高或新建学校的教师招聘多属该类型。二是限定学校及学科，对年级无限定。中学教师及小学音体美、英语、计算机教师招聘的岗位报考方案多属该类型。这两种方案无需对录用教师再分配。三是限定学校，对年级及学科无限定，对专业有要求但覆盖较广。其多见于招聘小学全科教师及幼儿教师。该方案将录用教师的安置权授予学校。定岗设置方案实质是同校同岗位间竞争。因报考者的投机等心理造成同学科间不同学校不同岗位竞争的悬殊。依实际竞争态势，定岗设置呈现报考者强强对峙，强弱竞争，弱弱对比三种格局。对政府而言，强弱竞争属最理想的格局，录用强者、淘汰弱者既彰显择优又体现公正。强强对峙则因制度设计而不能招聘更多优秀教师。弱弱对比则属下策，只能“矮个子里拔高的”，无论录用谁都与择优相背离；且加重地方教师继续教育负担，不利于教师队伍整体优化。但在教师招聘中，此种情形是不可回避的。

非定岗设置是指不限定学校、年级及学科，只对报考专业、学历等作出规定，录用者由教育局统一分配。该设置方式在招聘小学教师(尤其是农村小学)、幼儿教师时最普遍。非定岗设置遵循择优原则，保证录用者是报考者中的优秀者。该方案虽在确定录用教师前是公平的，再分配时却给权钱、关系留下寻租空间。[2]为杜绝分配腐败，公告多规定按总成绩排名由高到低选择岗位，但并非所有公告都有类似规定。即使按总成绩排名由录用者自选教师岗位，但以地方行政经济中心等为“圆心”而向四周逐次扩散的近远选择取向实际导致区域内师资质量失衡，助长师资配置的“马太效应”。

(二)岗位管理办法

岗位管理办法是针对教师招聘中的递补，录用后的待遇、聘用形式等的规定。递补是指在面试及体检前有审核未过、录用者放弃或违规查实时是否允许依次递补的规定。分可递补及不可递补两种。允许递补奉行现实理念，坚持“有”总比“没有”强的原则，能完成招聘计划。不可递补奉行精英理念，坚持宁缺毋滥，教师招聘计划有可能完不成。这揭示各地对教师招聘的认识分歧和对“考托”处置的差异。任用规定涉及试用期和最低服务期。比较发现，试用期限有半年和1年两种。试用期满正式聘任后在任教学校最低服务期存在无规定、3年、5年、10年四种情况。试用期待遇规定存在无反映，享受全额事业单位人员待遇，执行国家见习期工资标准，执行见习期工资福利待遇、不享受奖励性绩效工资四种情况。试用期后的聘用形式有合同制、人事代理制、聘用制三种。因在稳定程度、晋升机会等方面存在差异，依聘用制—合同制—人事代理制的顺序报考人数会相应递减。岗位管理办法的差异反映出教师招聘制度的分化和不规范。

三、形式规则

教师招聘的核心环节是笔试及面试。笔试是对教师的知识素养及教育理念、法制观念等考核。面试主要测试教育教学能力及综合素质。形式规则特指笔试、面试环节及总成绩量化中所采用的模式及业已形成的规范。

(一)笔试形式规则

笔试形式指教师招聘时的模式及各类知识的权重。笔试中教师的可考性知识分通识性、学科专业、教育类知识三类，相应的选择与组合就形成三种笔试模式：“I”型、“U”型、“Ш”型。按知识取向差异，“I”型模式分为通识性知识取向、学科专业知识取向、教育类知识取向三种。“U”型模式分为博专、教专、博教三种。“Ш”型模式涵盖三类知识，追求全面考查教师知识素养。[3]

知识权重指三类知识分别在三种模式中各自所占的分值或比例。“I”型模式中，被选定的知识是“一家独大”。“U”型模式中，两类知识的分值之比均存在1∶1、1∶4、1∶9等情形。“Ш”型模式则存在三类知识多样化的权重组合。

笔试形式规则反映政府对教师知识素养的构成及重要程度等的认知差异；对职前培养、教师资格证获取、任教中已达到的知识水平与地方办学所需知识素养间的对接程度缺乏共识和准确研判；对每类知识的重要性缺失精确认知。笔试中常以可操作性取代选拔的针对性和择优性，造成笔试在教师选拔中的“失守”。部分地方的教师招聘笔试被裹挟在行政单位笔试中，仅考公共基础知识或采用选择类的客观性试题测评就是相对极端的案例。

(二)面试形式规则

面试形式规则指在教师招聘公告或面试细则中可知晓的面试方式、入围比例、分值计算办法等，属于显性规则。

1.面试方式

面试方式分为单一型和综合型。单一型是指用一种方式对考生素质作出评价，有讲课、说课、答辩、才艺展示。综合型是指用两种或两种以上方式评价，多是从单一型中选择两种方式组合，形成述课、讲课+答辩、讲课+基本功展示、说课+答辩、说课+基本功展示、答辩+基本功展示六种模式。以及通过三种或所有单一方式进行评价的全面综合型模式。

表3对主要方式的比较分析揭示出单一型方式必有不足，综合型方式比较客观全面。从招聘公告看，采取综合型方式的占比低。同时发现某些地方沿用特定的单一型方式，固化了教师素养，显现了教师招聘的保守性。

2.面试入围比例及分值处理办法

入围比例有1∶1.5、1∶2、1∶3、1∶5、不规定比例五种。其中，1∶3最具代表性，1∶2次之，不规定比例仅见于招聘研究生学历层次的教师且多无笔试。分值处理办法中，形式均为百分制，实质上则有差异。一是面试最低分规定不同。存在无规定、达到60分或70分三种。对面试不构成竞争情形的最低分要求亦存在以上三种。这反映以分数来判定教师素质高低的取向，但其不能实现精准分层。而公示的面试成绩却几乎均达到最低分。该偏离常识的状况折射出此规则存在人为设计。二是面试考官组成不同。主要存在无说明、5位或7位考官组成面试组几种情形。三是面试成绩计算办法不同。存在是否去掉最高最低分的差异。7位考官时多去掉最高最低分，5位考官则取平均值。因考官评判观念的差异会对面试成绩产生影响，地方政府在面试前会适当培训。这又造成面试分值相对集中，缺乏令人信服的区分度，形成最终成绩保留小数点后两位的显性规则。

表3 教师招聘面试方式比较

四、内容规则

内容规则涉及教师招聘的笔试及面试要测出什么的问题。通常笔试要测出教师的知识素养，面试要测出教师的能力素养。[4]

现实中，内容规则存在制度设计和执行间出现失真的现象。一是内容偏离。即考核要点与招聘目标相背离，与择优宗旨不符。当前教师招聘中笔试以考核记忆力、面试以考核表演力为主的评价就与教师专业发展规律“南辕北辙”。 二是内容功能扩大化。教师素养以知识和能力为基础形成。某类知识或能力往往与某种特定试题或方式相关联。这基于规律和常识。而在招聘中某些内容所能测出的实际知识及能力的功效被放大。如采取说课形式测试应聘者的思维理解、分析应变、语言表达及专业技能等能力；采取讲课形式测试应试者的分析理解、逻辑思维、临场应变、语言表达、组织协调等综合素质就均存在测试形式与要测试内容间必测不全的状况。教师招聘公告存在对内容功能扩大化宣扬的倾向。三是内容替换。即公告中规定的考试内容在执行中被部分替换或取消。如2013年某地公告中规定笔试内容为教育学、心理学，而考题内容以教育心理学替代心理学。另有某地教师招聘一号公告规定面试形式为答辩，而在面试前一周的公告中修改为说课。这侧面反映政府在教师招聘中的任性行为。四是内容重复。理论上讲，考核内容的广度、深度要高于师范教育阶段或教师资格证考核要求。前后相继阶段的内容呈现出由低到高的错层。这类似于医学专业技术岗位的晋升考核制度，体现出专业化发展水平的高低。[5]而实际考核内容与师范教育阶段及考取教师资格证时的内容重复。部分公告中出现笔试以考核现行初中或高中基础知识的规定,在招聘考试中更是降低难度。笔试成绩出现近乎满分或分差可忽略不计的情形不在少数。纵观市面的教师招聘考试材料，发现内容重复呈普遍化，折射出教师教育走向专业化之路上的内容开发及梯度设计滞后于现实需求的现象。因选拔时的低配、标配、高配间的内容难度设计缺乏参照物，教师招聘中的内容失真现象就难以解决，影响招聘结果的效度。

五、层次规则

层次规则关乎以何标准或方法将报考者水平分出高低，设计时需考虑已有差距和分距大小、计分办法等量化策略。依判定事实及标准分为客观性与主观性层次规则。

(一)客观性层次规则

客观性层次规则是指基于客观事实及通行分类标准进行层次划分。一是依据高等教育法、教师法、教师资格条例等文本对报考者已有差距进行层次划分。一般按相关证书等进行合格与非合格人选划分。二是依据特定教师岗位需求等对专业、工作经历等事实进行归属划分，带有判定是否对应、匹配的筛选作用。两者起到初次分层的作用。其中,对硕士及以上学历人才多采用“绿色通道”或直接面试政策。

但按已有差距进行层次划分背后存在潜规则。常见的是萝卜招聘，若某教师岗报考条件多且怪癖，则萝卜招聘可能性越高。另外是降格招聘，分降格缓聘与降格直聘。多采取报考时无需教师资格证但试用期内须取得，否则取消聘用资格等缓冲办法或允许专业性强的教师岗跨学科、低学历者报考，这造成客观性准入条件弱化。背后存在权钱等干涉招聘公正性的疑虑。实践中，降格缓聘虽增加毕业院校或学历层次等条件，但该规则与教师法不符。

(二)主观性层次规则

这是指基于客观事实通过主观设计而进行层次划分的规定。主要有总成绩计分办法、面试分距度两方面。

1.总成绩计分办法

教师招聘总成绩计分办法主要有三种：总成绩=笔试(70%)+面试(30%)=笔试(60%)+面试(40%)=笔试(50%)+面试(50%)。前两种办法突出笔试重要性。笔试与面试成绩之比达到1∶2.3及1∶1.5。选取1∶3入围面试的县市，发现2013年山西新绛采纳第一种计分办法时，最终录用者中98.5%的笔试排名在所报岗位录用名次内，笔试排名在录用名次外的凭面试优势成功反超者仅3人，占比1.5%。2015年芮城采纳第二种计分办法时，最终录用者中84.7%的笔试排名在岗位录用名次内，13.6%的笔试排名在岗位面试人数居中层次，1.7%的笔试排名处在面试入围人数第三层次。第三种计分办法的实施状况与第二种相似。调查得知，具有较强客观性的笔试排名在教师招聘中起压舱石作用，因政府维稳目的而设计形成。小样本统计得出采纳第二种办法的占比最高，其借鉴国家公务员招录制度，地方政府认为相同权重会具说服力。而反思教师与医师职业共性，借鉴医师资格考试中实践技能考试在前、综合笔试在后，若实践技能未过不予参加综合笔试的规则，教师招聘中采纳笔试在前、面试在后规则时究竟面试以何种计分办法最科学恐难定论。

另外，出现总成绩一致且均在拟录名次内时就面临如何取舍、取舍办法是否在公告中存在的情形。无规则就构成对政府公正性权威的挑战，有规则就规避相关利益者质疑。对比公告发现：总成绩并列时，首先存在以笔试还是面试优先的差异；再相同时则有以学历等因素按规定性次序另行排序的差异。调研中，相关领导对排序缘由的随性解释折射出政策的人为性和考核的随意性。

2.面试分距度

面试分距度特指同岗位考生面试最高与最低分的差距。按通常笔试前、面试后的制度设计，理性的面试分距度应是同岗位入围面试考生的笔试最大分差与总成绩计分办法规定的笔试面试成绩之比的乘积。若面试分距度小于该乘积值，笔试落后考生就无参加面试的必要。对部分面试成绩分析得出：一是同学科同岗位面试分距跨度为1—25分，常见的为5—10分；某些地方会出现面试分距在1分甚至0.5分内的极端状况。二是面试分距差越大，总成绩排名与笔试排名相较就越不稳定；反之越稳定。三是地方行政等级越高，面试分距度越大。说明地方越小越是熟人社会，政府维持教师招聘公正性的手段就是使面试分距尽量最小化。但这易消解教师招聘效率。某些地方就因面试分距过小引发考生抱怨和社会议论，导致面试中部分拟录名次外的考生放弃面试或面试后就该规则投诉。该规则由政府主观设计，属潜规则，并已引起社会对其科学性、实质公正性的讨论。

客观性与主观性层次规则，一方面共同影响教师招聘方案合法化程度和保障招聘公正性，另一方面又互相消解和削弱教师招聘结果的公平和效率，造成执行不良。

六、结论

(一)推行教师预岗制，在试用期内运用竞争杠杆择优再选拔教师

教师招聘中，遵循教师素养形成逻辑而采取的就低不就高的笔试优先法则，在实施中极易招录高分低能的教师。同时，不论教师招聘采取何种岗位设置办法，总会存在强强对峙难以割舍的状况。而推行教师预岗制就是将那些教育教学能力强、未能正式录用的优秀教师，采用人事代理或在试用期内与尤其是弱弱对比正式录用的教师竞争，亦或按年度考核结果分类分批次转正的办法将其作为地方教育队伍的后备师资。虽然教师预岗制存在“寅吃卯粮”的可能，但竞争机制的引入却能规避此风险和激发教师积极性。

(二)实行阳光教师招聘，防范隐性规则

隐性规则即潜规则，是在教师招聘公告中看不到，但潜在决定最终排名，直至影响教师最终录用结果的规定。极端的隐性规则会被考生和公众意识到，进而成为不公开的秘密。隐性规则因正式制度和规则的不完善或缺失而引起。隐性规则会启动人情关系机制，助长教师招聘腐败行为，影响教师招聘公平，降低政府公信力。教师招聘公告要规定招聘量化细则，通过公告、公示等方式接受社会监督。一方面，杜绝权钱、关系在教师招聘中的渗透；另一方面，根除政府借“怕出事”之名而破坏教师招聘实质公正的虚假施政作为。

(三)加快教师招聘模式研究

教师素养构成及专业化发展存在共性，但地方因地理条件、工资水平、发展前景、师资队伍现状而对教师数量、质量的迫切要求存在地方化差异。地方教师招聘公告存在简单化的借鉴、搬用倾向，忽视了地方教育发展的实际情况。教师招聘模式研究就是要将教师职业的共性要求作为基础，结合地方发展差异，设计出若干种形式科学、内容精准、层次客观、差序合理的教师招聘模式。

(四)科学设计教师招聘考核内容及方式

教师招聘中相关利益者对形式规则与内容规则存在认知与实施差异。地方政府注重形式规则，追求程序正义，将公平置于首位。社会公众、用人学校和报考者注重内容规则，追求实质正义，将效率放在首位。按照教师招聘的择优、提高教育质量、优化师资队伍结构的意图，教师招聘的规则设计应该本着效率优先、坚守公平的原则。通过对教师专业化发展水平高低与教师素养构成差异的梯度对应关系的研究，来科学设计考核内容及考核方式。

现实中，教师招聘制度的变革是融继承与创新相并存、互促、制衡的渐进过程。其中，遵循教师教育规律，科学考核教师素养应该成为完善教师招聘制度的基本原则。