乡村教师配置政策及其优化研究

余应鸿，常宝宁

(西南大学教师教育学院，重庆 400715)

2019年中共中央、国务院发布《中国教育现代化2035》，为中国现代化教育发展绘就了新蓝图，乡村教育是其重中之重。“没有农村教育的现代化，也就谈不上全国教育的现代化。”[1]乡村教育要实现现代化，乡村教师配置是关键。党的十八大以来，党和政府高度重视乡村教师队伍建设，先后出台了《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》[2]、《乡村教师支持计划(2015-2020年)》[3]、《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》[4]等政策举措，大力推动和强化乡村教师队伍建设。然而，受城市文化或工业文明的影响，乡村文化日益趋同于城市，乡村教师配置政策的乡土性、区域差异等乡土习性被弱化甚至淹没，“城市化”倾向严重，导致乡村学校师资配置数量不足、质量不高、结构不合理等问题突出。乡村教师配置政策已成为制约乡村教师队伍建设的瓶颈，严重影响了乡村教育现代化建设。因此，立足乡村实际，优化乡村教师配置政策，为乡村教育发展配置一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍，对实现农村教育现代化具有重大的现实意义。

一、乡村教师配置政策缺乏对乡村场域充分关照

乡村是相对于城市和县镇而言的。以R·D·罗得菲尔德(Robert Redfield)为代表的学者认为，“乡村是人口稀少、比较隔绝、以农业生产为主要经济基础、人们生活基本相似，而与社会其他部分，特别是城市有所不同的地方”。[5]立足乡村实际，为乡村学校配置数量足、质量高的优秀乡村教师是乡村教师配置的现实诉求，但当下乡村教师配置政策脱离乡村场域的特殊性，致使乡村学校普遍存在师资短缺，尤其是偏远地区村小、教学点的教师严重不足。

(一)教师配置政策游离于乡村自然地理空间之外

乡村自然地理空间是人与自然环境关系的最佳呈现，如何在生活、生产、学习和教育中最大程度地利用空间要素，一直是人们永恒的追求。人口居住地分散、人口密度低、聚居规模小等是其特有的形态表征。小规模学校数量大、在校学生数少、成班率低成了乡村学校的基本样态。有统计显示，2016年我国乡村小学和教学点共193203所/个(含乡中心区、村庄)，镇区54687所/个(含镇中心区、镇乡结合区、特殊区域)，城区28180所/个(含主城区、城乡结合部)。其中，不足100人的小学和教学点在镇区占比为22.32%，乡村占比为56.07%，远高于城区占比的9.24%(详见表1)。这意味着在未来较长一段时间内，乡村小规模学校将持续存在。

表1 2016 年城乡小学、教学点数及不足100 人小学、教学点情况[6]

根据乡村学校的基本样态进行师资配置是乡村学校发展的必然选择，我国目前虽然实施“统一城乡教师配置标准”政策(见表2)，但对乡村学校数量多、学生少等现实状况关照不足，缺乏具体的政策支持，乡村学校师资紧缺状况依然存在。以N县为例，“当地有乡村小学60所，学生16986人，教职工1126人。按照城乡统一的师生比1∶19测算，应配教职工894人，已超232人；但以满足现行课程方案教学需求测算，应配备教职工1490人，实际短缺364人”。[7]由此可见，按照统一标准配置教师往往会导致乡村小规模学校和教学点出现“超编缺人”问题。更重要的是，随着城镇化进程的推进，农村人口向城市转移速度加快，乡村自然地理空间的形态表征越发凸显，乡村学龄人口密度更加“稀疏化”，一些乡村学校生源明显萎缩，“全国乡村小学规模日趋小型化和微型化，校均不足30人的学校超过乡村小学总数的四分之一；不足10人的教学点占10.36%”，[8]乡村教师配置政策的弊端将更加严峻。

表2 城乡中小学教师配制标准(2014年)(单位：人)

数据来源：中央编办 教育部 财政部发布关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知(2014年11月13日发布)。

(二)教师配置政策缺少深厚的乡土文化气息

基于英国文化学家泰勒(Tylor)对文化的理解，乡土文化是存在于乡村社会场域中的知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗等要素的综合体。我国乡村地域广阔，人口众多，每个村落都有自己的历史、自然景观和人文特色，甚至风俗习惯都不完全相同，而乡土文化这个综合体更为复杂。

乡村教师配置政策应当对乡土文化综合体给予充分关照，透过乡土文化现象追踪教师配置政策的意义，让乡土文化在乡村教师配置政策中发挥作用。但是，目前乡村教师配置政策是基于城市学校发展设计的，亦即依据学生数量、学校规模、办学条件、编制数等进行测算，然后根据城乡统一标准给予配置教师，忽视了乡村学校工作场域、教师知识等的特殊性。2018年《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》[4]虽然提出“创新编制管理，编制向乡村小规模学校倾斜”，但如何激发乡村教师的乡土情怀，使乡村教师融入乡土文化等，仍显得抽象、生硬、缺乏操作性，尤其是利用乡土文化这个综合体提升乡村教师的乡土素养缺少实质性的确证与规定。

(三)教师配置政策与乡村学校教师结构契合度低下

从系统论来看，任何系统都由一定的要素组成。乡村学校的教师结构也是一个系统，它主要由“显结构要素和潜结构要素组成”。[9]显结构要素是教师队伍结构中可具体量化的，包括教师的年龄、性别、学历、专业等，直接显示教师的质量、能力和科研水平状况；而潜结构要素是教师结构中不可具体量化，但在实际中又非常重要的，如教师的思想素质、业务素质、心理素质等。两大教师结构要素相互影响，互相渗透。在乡村教师队伍结构的配置上，不仅要注重显结构，更要注重潜结构，潜结构是保证乡村教师热爱乡村教育、服务乡村教育、发展乡村教育的核心和保证。

乡村教师配置政策不仅要考虑乡村教师队伍的显结构，也要关注潜结构。然而，现行的乡村教师配置政策，无论在乡村教师队伍的显结构要素配置方面，还是在潜结构要素配置方面都不理想。在显结构要素配置方面，一是老龄化现象严重。有调查显示，“有7个省份年龄超过45岁的小学教师大于30%，部分地区超过45岁的小学教师达到甚至超过50%，有些地区已经10年没有招聘过新教师了”。[10]二是性别比例严重失衡。女教师偏多，“有的男女教师比例接近1∶9，农村教师队伍‘阴盛阳衰’现象特别突出”。[11]三是学科配比与实际需求不匹配。语文、数学科任教师占比过大，其他学科专任教师严重不足。调查显示，“全国乡村小学开设科学、体育、综合实践活动、信息技术、地方课程的比率分别56.3%、52.1%、29.2%、29.2% 和25.0%”。[12]在潜结构要素配置方面，一是受“功利化”思想影响，一些教师因工资“含金量”低，不甘于乡村教育工作，爱岗敬业精神淡薄，千方百计想逃离乡村，这不仅会降低教育教学质量，还会对学生造成伤害。二是限于乡村环境及教学条件的困扰，一些教师教学观念陈旧，教学手段及方式单一，教学反思能力不足。三是由于心理交往空间的失衡，一些教师出现焦虑、抑郁、安全感缺失、精神不振、强迫症等心理问题，有“65.36%的乡村教师表示心理压力大”。[13]

二、乡村教师配置政策面临的两难困境

任何一项政策制度，对于现实的适应性都是暂时的、相对的，乡村教师配置政策也不例外。受乡村社会内外环境变化影响，乡村教师配置面临新的制度环境，乡村教师配置政策呈现新的困境。

(一)“总量超编”与“岗位缺人”的难题

2014年中央编办、教育部、财政部印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》[2]，提出“将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，即高中教职工与学生比为1∶12.5、初中为1∶13.5、小学为1∶19”，[2]但由《中国教育统计年鉴(2016)》[14]的数据计算，2016年乡村小学的师生比已达1∶14.9；中学1∶8.3，其中初中1∶10.98。乡村小学和中学的师生比明显高于国家规定的小学1∶19、初中1∶13.5的师生比标准，尤其是内蒙古、黑龙江、吉林、山西、北京等地的乡村学校师生比都在1∶10以下(见表3)，远远超过了国定标准。乡村教师总量处于超编状态。“超编”是指学校实际拥有编制人员的数额大于依法核定的人员数额，意味着新人“进入困难”。我们在走访一些乡镇中小学，尤其是村小和教学点时，经常听到校长们抱怨，“学校教师紧缺，很多的课程不能正常开设，尤其是外语、计算机，还有自然、体育、音乐等学科的专职教师极度匮乏”，[15]不能满足学校教育教学的需求，严重影响学校的正常运转。

统一配置的本质与“班师比”和“生师比”的逻辑是一致的，即假定学校都有一定规模，且所有的班级都是按标准班额(每班30-35或40-45或45-50)成班。在学校达到一定规模和班级数时，“生师比”或“班师比”具有可操作性。乡村学校虽然规模和班额小，但依然实行班级授课，对师资需要并未显著减少，依据统一配置标准显然不合理。尤其是边远贫困地区的村小和教学点，“学校规模在10 人以下的占有相当大的比例，有的甚至是一人一校”。[16]从“生师比”来看是不缺教师的，而且超编现象突出，但是具体到学科就缺教师。所以，不管是按照“师生比”或“班师比”，还是统一标准来配置，对乡村小规模学校来说，一般都会超编，但从学校教学需要看，教师还显得不足，即所谓的“总量超编，岗位缺人”。“超编”与“缺人”两者交织重叠、互为因果、互相强化，在乡村教师配置中已形成一种沉默的恶性循环。

表3 各省(市、区)乡村学校师生比情况(单位：人)

数据来源∶根据《中国教育统计年鉴》(2016)统计数据计算而得。

(二)“流失严重”与“补充困难”的矛盾

乡村教师严重流失是不可否认的事实。据统计，从2013年到2017年五年间，乡村专任教师流失44.35万人，减少16%，其中初中教师流失量最大，减少率高达22%(见表4)。更为严重的是乡村教师的隐性流失，即因不安心乡村教育工作，在教育教学工作中得过且过、无意进取，马虎对待教育教学的现象，或从事着与教育教学无关或关系不大的工作。这种问题在乡村教师配置政策中若得不到重视，乡村教师队伍就会因政策性“失血”，导致整个队伍的瘫痪。

表4 2013、2017年乡村学校专任教师与在校学生情况(单位：人)

数据来源：根据《中国教育统计年鉴》(2013、2017)统计数据计算而得。

面对如上困境，教师配置政策在一定程度给予了关注，作出了诸多补充乡村教师队伍的相关规定，如2015年国务院印发《乡村教师支持计划(2015-2020年)》[3]要求“拓展乡村教师补充渠道”，通过实施“特岗计划”“定向培养”“支教讲学”等解决乡村教师不足问题。但是，这些规定并没有触及到教师补充的根本。一是乡村学校教师编制的绝对性数量规定少。现行教职工的编制是基于“师生比”或“班师比”标准来核定，在财政供养人口“只减不增”的政策背景下，乡村小规模学校很难争取到额外编制，新教师根本无法补充。二是编制政策中所应体现的相对性数量被忽略。编制除了人员数量的定额，还蕴含了配置人员的质量、比例结构等，但核算编制和分配编制的主体更多注重人员数量的定额“公平”，通常忽略配置教师的质量、比例结构等要素。三是教师流向乡村的良性机制在政策意义上没有得到充分保障。教师良性流动应该是双向的、多维度的，既有乡村教师流向城镇学校，也有城镇教师向乡村学校流动。因政策性缺陷，城镇教师向乡村流动缺乏政策保障，即便是被安排到乡村支教的教师，一般都选择那些“副科”教师，或教学工作较差的教师，而“主科教师、学校骨干教师和教学工作努力者都被‘雪藏’起来”。[17]

(三)“科学主义”与“人文关怀”相失衡

乡村教师配置政策的本质是保证教师配置数量与质量相统一，保障乡村孩子享受优质教育。但受市场经济功利主义和实用主义的影响，乡村教师配置政策往往强调乡村教师数量的合理性，而忽视对教师个人生活、素养、发展及心理情感的关注。从国家关于乡村教师配置政策来看，我们始终在寻求一种既便于配置核定工作，又具可控制性的政策。如1984年《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》[18]要求依据“班师比”标准配置教师，2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》[19]要求按照“生师比”配置教师，以及2014年实行的城乡统一教师配置标准，均是一种唯“数量化”“指标化”的科学主义配置模式。

教师数量只为提升教育质量提供了可能，而过高的“生师比”和过低的“班师比”都意味着教育质量的损失，“必须确保教师获得足够的学历、收入和激励以提供有质量的教育”，[20]并对其生命意义、内心生活、个人发展等方面进行人文关怀。人文关怀是关心人，爱护人，是一种对人性的关注与关心，体现对人的尊严与价值的关怀。“人文关怀可以感动人的内心，直抵人的灵魂，激发人的热情，既润物无声又力量强大。”[21]只有给予教师足够的人文关怀，给予教师足够的关爱，教师才能更好地关爱学生，自愿扎根乡村，乡村教师的配置才是有效的。

(四) “有效需求”与“现实供给”相冲突

乡村学校是国家政权在乡村的延伸，即“学校是国家的象征”。[22]只要乡村存在，乡村学校就不会消失，就需要一批立志于乡村教育事业，默默坚守乡村教育的教师。一些乡村学校，特别是边远山村学校日趋“微型化”“袖珍化”，再加上信息闭塞、教学设施和教学场所缺乏，要求乡村教师不仅要热爱乡村教育、熟悉乡村场域，具备“多科胜任”的能力，承担起多门学科的教学任务，进行跨学科、跨年级教学，还要能借助当地的特殊地理条件、自然环境和乡土文化，将其转化为帮助学生理解知识的教材，提高学生对学科知识的认知和理解。

目前乡村教师配置政策主要以统一招考、统一配置为主，招考内容过于注重学科知识，对乡村学校地域、工作场域、文化等关注不够，为乡村学校配置的教师不利于乡村学校的长效发展。一方面，多数人缺乏乡村情怀，不熟悉乡村，选择乡村教师职业仅是作为暂时谋生的无奈之举，面对艰苦的教学环境与繁重的教学任务，一些教师呈现倦怠、被动和疏离的状态，甚至出现严重的职业认同危机，一有机会他们就会通过“进城”或者报考公务员等方式逃离乡村；另一方面，即便是通过统招录取的乡村教师，还有部分没有接受过系统的、专业化的教师教育训练。他们教育观念落后、知识结构单一、教学方法陈旧，专业化水平普遍偏低，较难适应乡村学校多学科教学需求，根本无力胜任多学科教学。

三、乡村教师配置政策的优化策略

好的师资配置政策是破解师资配置工作“痛点”的一剂良药。面对乡村教师配置的诸多问题，现有政策活力已严重不足，立足乡村教育发展实际，找准乡村教师配置政策的“痛点”，优化乡村教师配置政策，提升乡村教师配置质量，是实现乡村教育现代化的根本保证。

(一)拓展乡村教师配置政策设计的视野

“教师是教育之本。有好的教师，才会有好的教育。”[23]为乡村学校配置好的教师，关键在于一个好的政策。乡村教师配置政策的设计要突破常规思维，结合乡村教育发展实际，找准乡村教师配置的“痛点”，做到对症下药。首先，强化乡村教师储量。“教师储量”是指经过教师职业的专业教育和技能训练，并达到了教师资格标准等条件，即将进入教育行业的人员。乡村教师配置政策要充分发挥师范生公费教育政策的优势，联合各高校重点定向培养本土师范生，为其“量身定制培养方案，精心设计课程，使他们能够适应乡村全科教师的需求，具备‘1+X’的主教课程与兼教课程结合的职业胜任力等”，[24]从源头储备优质教师。其次，增强乡村教师的获得感。“获得感”是乡村教师在乡村生活和工作中真正感受到物质生活水平的提高，使其活得更有尊严、更体面。但“乡村教师的福利偏低、津贴不能足额发放、办公条件简陋等现象依然存在”，[25]影响了乡村教师安心执教。“坚守农村，不仅需要个人情怀，还需要政策导向，让农村教师感到公道、有尊严”，[26]乡村教师配置政策要将乡村教师的待遇、居住环境、交通补助、发展机会及子女教育等因素作为主要因素考量，让乡村教师实实在在地“得到”实惠，充分展示乡村教师的“含金量”。最后，加强乡村教师的人文关怀。乡村教师配置政策应充分尊重乡村教师的主体地位和个性差异，关心乡村教师丰富多样的个体需求，如倾斜职称资源、增加学习机会等，“使其获得尊严感，获得价值感，激励他们在周边艰苦环境得以实质性改变的较长过程中，增强自身长期从教、终身从教的内驱力”。[27]

(二)提升乡村教师配置政策的精准度

政策量的增加并不总能有效解决已有问题，提升政策精准度才是解决问题的关键所在。在乡村教师配置中，教育部门要进一步提升乡村教师配置政策的精准度，精准发力，靶向治疗。首先，政策文本精准。乡村学校的特殊性决定了乡村教师配置要有别于城市教师配置，有关乡村教师配置的政策文本必须立足于乡村学校实际来制定，要使政策执行主体和政策对象通过阅读政策文本后，清楚乡村教师配置的指导思想、选配条件等是以服务于乡村教育发展为出发点和落脚点，而不是对城市教师配置政策要求的简单移植，这样才能避免因空洞或不切实际而造成无法执行的问题。其次，制定措施精准。实践证明，以学校规模及班额配置师资对小规模学校是不利的。乡村教师配置政策必须打破唯“班师比”“师生比”的科学主义思想禁锢，充分考量乡村学校的特殊性，综合乡村学校场域、学校规模、教育教学需要等精准配置教师，确保配置教师“下得去、留得住、教得好”。最后，识别对象精准。在乡村教师人员的选配上，乡村教师配置政策应凸显选配人员在乡村场域、乡土认知、乡土情感等方面的素养，要求“其对乡土文化有直接的体认，对乡土文化的变化与把握是感性而又厘清于理性的”。[28]唯有如此，乡村教师才能适应乡村生活，潜心于乡村教育并以此为业。

(三)实施灵活的乡村教师配置标准

小规模学校已是乡村学校的基本样态，若基于“生师比”标准配置乡村教师，已无法满足乡村小规模学校的教育教学需求。罗尔斯正义论的差异原则是向薄弱地区和弱势群体配置更多资源，“有利于社会之最不利成员的最大利益”，[29]为乡村教师配置提供了很好的理论借鉴。鉴于乡村学校、县镇学校和城市学校类别不同、所在地域差异较大等特点，笔者建议对城乡教师实施灵活的“差别化”配置标淮。该标准以2014年《中央编办教育部财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》[2]中提出的中小学教职工编制标准(简称“国颁标准”)为依据，针对各学校所在地域、类别等不同特点，分别对其赋予不同的基数和系数(详见备注1)。然后，根据各学校的类别基数和地域系数，折算出各学校教师配置数。其计算公式如下：

备注1：

1)y为教师配置数。

2)a为教师基数，b为学校类别系数，c为地域类别系数。各地可针对学校需求确定a、b、c数值(如教师基数：乡村学校为2，县镇学校为15，城市学校为20；学校类别系数：乡村学校为1，县镇学校为0.3，城市学校为0.1；地域类别系数：乡村为1，县镇为1.5，城市为2)。

3)x1、x2、x3分别为在校小学生、初中生、高中生人数，其对应国颁标准k1=1/19 、k2=1/3.5、k3=1/12.5。

4)地域划分：城市指省辖市以上大中城市市区；县镇指县级政府所在地城区；乡村指城关镇以外的农村地区。

“差别化”配置标准较好地兼顾了学校类别和地域差别，改变了单纯依据在校生数配置教师的标准，符合乡村学校的实际情况，有利于边远山村小规模学校和教学点配置较多的教师资源，保证了小规模学校和教学点正常的教学运转。这充分体现了罗尔斯正义论中的差异原则，资源越缺乏的学校，将获得更多的资源；资源充足的学校，将获得较少的资源。各地区可针对具体情况调整教师基数、学校类别系数和地域类别系数，科学合理地配置乡村教师。

(四)建立动态的乡村教师配置机制

乡村教师配置政策要落地见效，必须转变静态的配置方式，建立动态的教师配置机制，及时依据乡村学校样态的变化配置和调整乡村教师。首先，建立乡村教师预警监测机制。根据乡村学校地理环境、生源变化和学校布局调整等情况，实行“一年一核、一校一核、学科分核”，实时监测乡村教师变动情况，及时给予调整；其次，建立乡村教师区域调配机制。以县域为中心，对区域内教师实行统筹调配，将教师由“学校人”变成“系统人”，推动优秀校长、骨干教师向乡村学校流动，鼓励退休校长、教研员、特级教师到乡村学校任教，优化乡村教师队伍结构。最后，建立乡村教师应急配置机制。县级教育部门要充分考虑乡村小规模学校的特殊性，依据乡村教师的动态变化，及时对退休、调走、怀孕以及生病者给予补充，以满足乡村学校教育教学的实际需要。通过建立这种动态的乡村教师配置机制，有利于加强教师配置管理的应急调整能力，以及应对因乡村教育发展及有关政策调整所带来的变动。