高速公路建设项目可行性研究报批工作管理探讨

李世文 伍圣华

摘要：高速公路建设工程前期工作是高速公路项目建设过程起首要关键作用的一个阶段，而可行性研究报批阶段是项目前期工作的重要内容之一。文章依据广西地区高速公路项目可行性研究报批工作管理，对其工作程序进行梳理，对相关重点前置环节的管理要点和存在的问题进行探讨，为后续高速公路可行性研究报批工作管理提供借鉴。

关键词：高速公路;可行性研究;管理要点

0 引言

高速公路前期工作泛指项目开工前的一切准备工作以及按相关规定须逐项完成的行政许可或专项研究论证手续，主要包括规划、项目建议书编写、可行性研究、初步设计、施工图设计、建设项目用地预审（与选址合并）、社会稳定风险分析、通航论证、行洪（防洪）评价、环境影响评价、水土保持方案编写、林地使用、地质灾害危险性评估、压覆重要矿产资源评估及抗震、安全等专项评估以及资金筹措、征地拆迁、建设用地报批、招投标、工程质量监督申请、施工许可等多个环节。这些环节中，部分环节可以同时平行进行，部分环节则需要完成上一个环节的工作才能进入下一环节。其中，可行性研究报告质量对整个项目投资的影响可达到70%～85%，对项目的成败和效益起决定作用。通过理清项目可行性研究报批工作脉络，抓住其前置环节的重点和难点，可迅速推进报批工作，取得合法合理程序后，有利于高速公路项目早期开工。同时，扎实做好项目可行性研究工作是控制投资的关键，决定着项目建成后经济、生态、环境效益等的好坏。

1 可行性研究报批前置环节及流程

根据国家高速公路建设管理方面最新政策及以往项目建设管理经验，项目基本建设程序分为立项、可行性研究、勘察设计、施工准备、施工、交竣工验收、运营等阶段，可行性研究阶段作为其中关键的一个环节，是对项目建设的必要性、技术可行性、经济合理性和实施可能性进行综合性研究论证的工作，是建设项目决策的主要依据。

可行性研究阶段前置环节审批办理涉及项目建议书、用地预审（与选址合并办理）、社会稳定风险评估、环境影响评价、通航论证等。理清报批各项前置环节，清楚掌握各项前置环节的具体内容和研究深度，是否需要单独编制等，哪些环节是可以同步实施、同步推进，对迅速推进可行性研究报批至关重要。国家高速公路网项目可行性研究阶段前置环节如表1所示。

2019-02-12，根据国家发改委印发《关于印发全国投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单的通知》（发改投资〔2019〕268号），对工可前置条件及材料清单进行了重新明确，社会稳定风险评估分析、航道通航条件影响评价成为可行性研究报批前置环节。2020-01-01之后，项目用地预审和选址意见书合并办理。

高速公路可行性研究报告审批需要的材料涉及部门较多，不同专项过程中虽可同步推进，但对整体可行性研究阶段各项研究文件仍需层层严格把关，程序不能少，流程不能乱。

2 可行性研究阶段管理要点

高速公路作为线性工程，涉及面广，可行性研究阶段必须注意完整收集相关资料，如路网规划、铁路规划及在建情况、航道规划、沿线城镇规划、矿产资源分布、地质灾害分布、基本农田分布、风景区规划、自然保护区规划、森林公园规划、饮用水源保护区、文物古迹、沿线地方政府意见等。对前期工作阶段的专题研究开展时机、路线走廊带方案、互通和连接线设置需进行细致分析，避免可行性研究的工作受专题影响，导致工作推倒重来。同时，管理过程需注重沟通和协调，包括建设单位及可行性研究编制、各项专题编制单位等，以及拟开展项目沿线有关部门的沟通协调，采用多种方案解决问题。

2.1 专题研究开展时机

因国家的相关政策、规章及制度与时俱进，可行性研究阶段前置环节不断变化、简化，可行性研究审批前置环节不包括环评、水保、压矿、地灾等专题内容，但环境敏感点、压覆重要矿产、滑坡等问题对项目路线影响重大，甚至对路线走向有着颠覆性的影响。如某高速公路完成初步设计后在建设单位内审时，发现压覆矿区潜在经济价值达150亿元以上，涉及需赔偿金额约26亿元，不得不重新选线对压矿路段采取避让措施。在环境影响评估中，如果项目线位涉及“饮用水源一级保护区”“一级自然保护区”等方面，生态环境部门可根据有关法规实行一票否决。因此，建议可行性研究阶段仍需开展环评、水保、压矿、地灾等专题相关工作，最大限度地为可行性研究报告、设计文件提供基础资料。

2.2 路线走廊带方案研究论证

项目可行性研究报告中路线方案应充分结合区域生产力布局和交通规划、公路发展规划、城镇布局与规划、经济发展规划等，路线的走向、主要控制点应与已批复的规划基本相符。可行性研究方案比选应综合考虑地形地质、水文、工程量、征拆、环境、压矿、基本农田等因素，进行充分论证。

生态选线、地质选线是可行性研究阶段应遵循的原则，有必要进行地质调勘工作，特别是对山区高速公路、高墩大跨度桥梁和长大隧道等重大结构物的地质情况进行勘察，为设计方案提供依据，为路线走向、桥位、隧址的选择提供指导，避免工程方案盲目设立。在环境敏感点方面，应加强对公路沿线的环境敏感点资料的收集，并在设计过程中保持与环境影响评价编制单位的沟通，重点研究涉及环境敏感点路段的方案比选。原则上路线方案均应避让环境敏感点，避免影响项目批复，以及后续施工困难、排水受限，大幅增加环保投资，甚至影响社会、环境可持续发展。根据生态保护、耕地和林地保护、耕地占补、基本农田占用等相关现行国家政策要求，用地手续办理已成为影响项目推进的重大因素，走廊带的选择须节约用地和保护环境。

2.3 互通和连接线设置的论证

可行性研究阶段应着重对既有路网状况及规划情况加以分析，根据所预测的交通量情况、车流方向布置互通和相应的连接线。通常对超过3万人口的城市近郊或互通影响5万～10万人口时应布设互通。互通间距根据沿线城镇发展情况综合考虑，大城市、大型工业区附近，互通间距在5～10 km，其他地区平均间距在15～25 km。同时，互通不宜过多设置，过多的布设对安全性、通行能力、运营管理等方面均有不良影响。互通及连接线布设应在兼顾高速公路运营效益的前提下，少占耕地，以服务地方人民群众。

2.4 沟通和协调

在前期工作中，可行性研究报告编制与用地预审等专项评估是互相制约、相辅相成的关系。专项评估以可行性研究报告方案为基础，但专项评估无法通过，又可以否决可行性研究方案，因此加强前期工作中各编制单位的沟通、协调相当重要。合同中应明确可行性研究报告编制单位配合其他评估单位开展工作并及时提供相关资料的条款。同时，线路涉及沿线的水源问题、压矿问题等，也不能一味采取避绕方案，而應在细致的调查下，结合经济合理分析，通过沟通协调也可迅速解决问题。如某高速公路项目局部涉及饮用水源一级保护区（村级集中式饮用水源）水域和陆域范围，以及穿越饮用水源二级保护区陆域范围，线路偏移受限，通过沟通协调，调查备用水源地，调整既有饮用水源保护区，使问题得以解决。

3 结语

项目可行性研究报批工作涉及的部门众多，对其内容进行有效总结，理清工作脉络，抓住阶段工作的管理要点，对推进项目后续建设进程及建设目标的顺利实现至关重要。建设单位作为项目管理的总组织者、总集成者，对可行性研究报告的编制单位、各研究专项的编制单位的工作均应有较深入的了解，对部分工作需进一步分解，安排专人跟踪，以总体报批节点倒排时间设定各项工作时限。建设单位取得专项咨询报告成果文件时，不应急于行文上报，而要综合分析各专家意见，对其可能影响项目建设实施的内容及时作出调整。随着相关政策、法规的与时俱进，有关审批部门应解放思想，不断推进工作，高速公路项目可行性研究阶段工作也应同步按相关要求不断更新。

参考文献：

[1]陈 明.高速公路建设项目前期工作程序及实践分析[J].公路工程，2009（4）：164-168.

[2]赵青春.关于高速公路新建项目前期工作管理体会[J].青海交通科技，2016（5）：4-5.

[3]王金璐.新形势下高速公路工程建设前期工作主要内容及注意事项[J].交通世界，2017（36）：24-25.

作者简介：李世文（1973—），高级工程师，主要从事高速公路建设管理工作;

伍圣华（1989—），工程师，硕士研究生，主要从事高速公路建设管理工作。