我国民族地区立法自治权的反思与重构

丁花琼

摘 要： 在民族区域自治制度中“自治权”是关键，而立法自治权又是自治权中最为重要的内容，是实现民族地区立法变通需求的基本方式，但在实践中立法自治权的运行还存在着较多问题。本文以广西壮族自治区为蓝本，深入研究了其立法自治权的运用现状并归纳总结出其存在的問题。在此基础上，从中央、地方等两个维度提出初步完善路径，以期推动我国自治区民族立法工作的发展。

关键词： 立法自治权;广西壮族自治区;完善建议

1 广西壮族自治区立法自治权运行现状

根据中国人大网的数据显示：截至2016年，全国仅有967份有效的单行条例。截至2017年，单行条例为24部，而自治条例仅1部，已向全国人大常委会提交的自治条例为15项，另提出248项单行条例。从整体上来看，全国出台的自治条例和单行条例数量不多，并且在出台数量的省份排名中，五个自治区皆未上榜。五大自治区是我国少数民族最多的聚居区，但其出台的自治条例和单行条例少之又少，其问题及原因值得深入研究。

1.1 自治条例的立法状况

民族地区的自治机关为了更好地管理本民族的内部事务，大多都制定了变通规定和补充条例，但目前我国的民族法制体系仍不完整。在这不完整之中，最令人遗憾的是，到目前为止五大自治区仍没有形成一部正式的自治条例。广西从1957年就已经开始启动制定自治条例的立法工作，在之后的三十五年里也先后拟出了十九稿自治条例草案，但由于种种原因，其始终没有进入到正式的立法程序。此外，截至2017年，广西下辖的12个自治县也仅有12项自治条例生效。总而言之，广西壮族自治区的自治条例的立法状况不容乐观，亟待自治区集中各方力量重新启动自治条例的立法工作。

1.2 单行条例立法状况

截至2017年，广西共有244项地方性法规生效，其中包含了13项单行条例。截至2018年，广西下辖的12个自治县共有14部单行条例生效，且其中包含了金秀瑶族自治县、三江侗族自治县各4项单行条例，都安瑶族自治县、融水瑶族自治县以及环江毛南族自治县三个自治县都没有出台相应的单行条例。总体而言，其出台的单行条例的数量较少且其内容主要涵盖在少数民族村庄的保护及发展、城市道路、脐橙产业、森林资源保护和养猪业等几个方面。相对于其他的地方性法规，无论是覆盖范围、数量还是所占比例，都不占优势。

2 广西壮族自治区立法自治权现存问题分析

2.1 权限范围不明晰

当前自治区的立法权限范围仍不够明晰，虽然民族地方的自治权涉及的内容相对较广泛，但分析各项具体自治权可以发现，自治权的内容仍是不完备的，特别是在财政税收方面。根据我国的税收征管体制的规定，民族地区的自治机关不享有税收立法权，这对民族地区而言显然是不公平、不合理的。此外，部分自治权的内容规定过于原则化、概括化，缺乏必要的可操作性，特别在自治条例的立法上，由于权限范围划分不明晰，自治区在细化自治权的过程中难以准确把握其界线，结果在自治条例草案中不可避免地就出现了一些越权性的条文。在出现中央与民族地区的权限矛盾时，也往往以民族地方妥协而告终。

2.2 重视程度不够

2.2.1 中央对立法权自治权缺乏认识

中央对自治区的民族立法工作的重要性认识不够，在较大程度上影响了地方民族立法工作的开展和推动。继广西1957年启动自治条例立法工作后，其他四大自治区也相继开始探索制定本自治区的自治条例，但几十年来中央对自治区自治条例的立法工作并没有给予高度的重视和支持，尤其是最高立法机关还没有把它提高到一个重要的位置。此外，国务院相关部门对自治区的立法自治权尊重程度也不高，这集中体现在对广西壮族自治区自治条例第十八稿的意见上，有些部门对该草案中要求执行特殊政策的规定和需要中央给予政策上优惠照顾的条文几乎全部否定。

2.2.2 自治区对行使立法自治权的积极性不高

整体上看，自治区对民族立法的积极性不高。究其原因主要有以下三方面：一是制定难度较大。自治条例、单行条例涉及的领域较广，内容纷呈复杂，需要召集各领域的专家以及各方力量为其制定工作献言献策，消耗财力之巨大，长此以往，自治区的财政难以承受其立法成本的压力。二是立法程序复杂、耗时较长。自治条例和单行条例从起草、审议、通过到批准都要经过法定的程序，整个程序走下来需要耗费大量的时间。因此，自治机关更倾向通过地方性法规来进行调整，而对具有民族特色的特殊社会关系。相对于法律调整的原则性，政策调整更具有灵活性和可操作性且还能节省立法成本，因此，自治机关并不会将自治条例和单行条例作为一项必须的立法。三是各自治区持相互观望的态度。对于制定自治区自治条例，目前还没有现行的经验和模版可供借鉴，如果自治区未能准确地把握好本自治区的民族特点及准确地界定其精神内涵。但从目前的情况来看，五大自治区显然都不想成为这个“先驱”。

2.3 立法质量不高

目前广西的法律专业人才短缺，对民族立法工作有深入认识且愿意从事民族立法的专业人员更是稀少。再加上对相关调研活动的深度与广度不够，在客观上都限制了立法的质量，特别是内容缺乏针对性和民族特色，实用性较低。这集中体现在以下两个方面：一是自治条例在和单行条例内容上大多照搬民族区域自治法或者其他上位法的规定，在文字表达上也普遍相似。二是在一些条例中政治性语言泛滥，表达缺乏严谨性。

2.4 监督机制不健全

由于目前广西壮族自治区的立法及执行监督机制不健全，监督力度不够，从而出现自治条例、单行条例难以制定或执行的局面，最终导致“立与不立一个样”的结果，很多单行条例成为一纸空文，难以发挥民族法律应有的作用。

3 广西壮族自治区立法自治权完善路径探析

3.1 合理配置中央与自治区的立法权限

如何合理配置中央与自治区的立法权益，可以说是一个历史难题。如果中央与自治区权益划分不适当将会衍生出一系列问题，如重复立法、越权立法、懈怠立法等。合理配置中央与自治区的权力和利益，是处理好两者关系的前提，也是自治区高效行使立法自治权的关键。解决好立法权限不明晰的问题，需要中央以法律的形式完善自治区自治权的内容，确保自治权的完整性，明确中央与自治区经济权限以及事权的界线。同时，要求中央及上级国家机关严格贯彻落实“支持和帮助民族地区建设和发展”的精神，结合当前的政策适度放权让利，进一步加大对民族自治地区的扶持力度。

3.2 强化自治区的自治意识

相对于地方性法规而言，民族立法规范范围更广泛，更能凸显本民族的特色。因此，更需要自治机关，特别是从事民族立法工作的人员增强自治意识，以当前广西的实际情况为基点，制定自治条例、单行条例，使广西的民族立法内容更具本民族特色。具体作法可通过深入调研，召开学者讨论会、论证会等方式，鼓励广大群众参与讨论、积极建言献策，并采纳合理化的意见和建议，以此加强群众的主人翁意识和自治意识。

3.3 提高立法质量

3.3.1 提升立法技术水平

从当前广西的经济环境以及民族情况来说，提高立法质量已迫在眉睫。具体做法如下：一是配备高水平的立法工作者。引进专业的法律人才，成立立法队伍，加大对立法工作者的培训力度，提高立法工作者的素质，使其能准确把握立法规律和本地区的民族特点。二是坚持民主立法。通过调研，召开专家讨论会、论证会以及开通网络渠道等方式广泛听取各方的立法建议和意见;三是细化原则性的规定。在条文中尽量使用清晰明确的词语，以避免出现不必要的歧义和解释;四是坚持科学立法。以西部大开发、中國-东盟自由贸易区为契机，结合本自治区的政治、经济、文化及民习民情特点，探索出独具广西特色的立法路径。

3.3.2 坚持民族特色立法

广西目前除了汉族以外，还有11个少数民族在此聚居，民族情况较复杂。这就要求广西的立法既要解决一般性的需求，又要突出解决上位法没有涉及到的民族问题。具体作法为：一是适当融入少数民族的习惯法。民族习惯法的内容相较于制定法而言，更具有民族特性和地方特色，并且在当地具有较高的认可度。自治机关可适当的将那些与国家立法精神相符合且制定法没有涉及到的民族习惯法内容融入到民族立法条文中。二是重视少数民族干部的建议和意见。少数民族干部大多数是土生土长的本地居民，他们普遍较了解本民族的发展历史、民情民俗，通晓本民族的语言和文字。自治区自治机关应当重视少数民族干部所提的建议和意见并适当地将其合理的建议或意见纳入到自治区的民族立法条文中。

3.4 设立专门的监督机构

民族立法相较于一般地方立法而言，更具有特殊性、敏感性等特点。其涉及的领域范围相对广泛，调整的社会关系也比较复杂，需要考虑的民族特色因素相对较多。在遵循自治区自治条例和单行条例的立法程序前提下，界定好监督机构的监督范围，规定其“由全国人大常委会直接领导，宪法和法律委员会具体开展监督工作。若监督机构发现报送批准的自治区自治条例、单行条例与上位法相冲突时，可对制定机关提出质询并要求其到会答复或召开专家听证会来补足立法活动中的缺陷”。总而言之，设立专门的监督机构，符合当代法治建设中民主监督的要求。

4 结语

由于自治区的政治、经济、文化和民情民俗等各方面的因素较全国其他省份具有明显的差异性，其特殊性决定了全国性的一般立法不能完全无差别的在自治区适用，需要由自治区的自治机关根据本地方的具体情况制定自治条例、单行条例或对全国性法律或行政法规进行适当变通，以保障民族地区的各项事务有序进行，实现汉族与少数民族的协同联动发展。国家的发展与壮大，离不开法律的保驾护航，因此，保障民族地区的立法自治权和变通权的有效运行具有重要意义。

参考文献

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