从“两权分离”到“三权分置”

李军国 赵晓强

【提要】中国农村改革是从土地制度改革开始的，十一届三中全会以后，农村家庭联产承包制的实行，打破了大锅饭制度的束缚，拉开了中国农村土地制度变迁的序幕。四十年来，中国农村土地制度经历了从“两权分离”向“三权分置”的演变，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。本文以梳理改革开放以来土地流转政策演变和农村土地制度变迁为脉络，分析研究农村土地流转对中国农业现代化进程、乃至对整个国民经济的影响，通过归纳总结土地流转政策和制度的成功经验，以期寻找未来应坚持的改革方向和路径。

【关键词】两权分离;三权分置;土地流转政策;改革与实践

众所周知，中国农村改革是从土地制度改革开始的，十一届三中全会以后，农村家庭联产承包制的实行，打破了大锅饭制度的束缚，拉开了中国农村土地制度变迁的序幕。四十年来，中国农村土地制度经历了从“两权分离”向“三权分置”的演变，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这种体制形成的过程就是农村不断深化改革的结果。由于农业农村的重大改革问题都涉及农村土地问题，因此，土地问题也成了现阶段农村改革的核心问题。特别是对人多地少的中国而言，土地作为重要的生产要素，其政策与制度安排优劣，决定着土地生产率的高低，决定着农产品的供给是否有保障，决定着国家农业现代化走向。所以，梳理总结改革开放以来中国土地流转政策演变过程，对于加速推进中国农业现代化、实现乡村振兴战略具有重要的现实意义。本文以时间脉络为线索，研究分析农村土地流转对中国农业现代化进程的影响与启示。

一、“两权分离”的由来

（一）1978-1987年：“两权分离”的确立与发展阶段

“两权分离”源于家庭联产承包制的推行，始于小岗村的土地承包到户。1978年，安徽省发生特大干旱，秋粮无法下种。为了抵御旱灾，凤阳县梨园公社小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印，这份包干保证书最主要内容有三条：一是分田到户;二是不再伸手向国家要钱要粮;三是如果干部坐牢，社员保证把他们的小孩养活到18岁。1979年10月，小岗村获得大丰收，当年粮食总产量66吨，相当于全队1966年到1970年5年粮食产量的总和。第一次向国家交了公粮，还了贷款。村民兴奋地说：“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”同时，在肥西县山南公社，农民则实行包产到户，由集体根据承包任务的完成情况进行分配。四川、贵州、甘肃、广东等省一些生产发展较差的社队，也开展了包产到户。

虽然“包产到户”“包干到户”是小范围的，但它具有标志性的意义。因为它打破了大锅饭、大呼隆，解决了出工不出力、种地糊弄人的问题。这种做法在当时也引发了激烈争议，遇到重重阻力。

1980年5月31日，邓小平在一次谈话中公开肯定了小岗村“大包干”的做法。他指出：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的” 。1980年9月，中央在北京召开各省市区党委第一书记座谈会，专题讨论加强和完善农业生产责任制，并印发了会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（中发〔1980〕75号）文件。文件指出，“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。” 由此，“包产到户”“包干到户”在全国推开。

1981年召开的党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。到1981年底，全国农村已有90%以上的生产队建立不同形式的农业生产责任制，实行联产计酬的占生产队总数的80%以上。面对这一现实，1982年1月1日，中共历史上第一个关于农村工作的一号文件《全国农村工作会议纪要》正式出台。文件取消了包产到户的禁区，肯定多种形式的责任制，特别是包干到户、包产到户，首次提到“承包”“土地的承包”“联产承包制”“土地所有权和经营权”等重要概念。该文件的出台结束了农业生产“大锅饭”的历史，它对于中国农村承包责任制的建立具有划时代的历史意义。

1983年的中央一号文件从政策上对“联产承包制”给予高度肯定。文件指出，党的十一届三中全会以来，中国农村发生了许多重大变化。其中，影响最深远的是普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包制又越来越成为主要形式。文件强调，“稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务。” 并提出完善联产承包责任制的关键是通过承包处理好统与分的关系。

同年，中共中央和国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了长达25年的人民公社体制。土地家庭承包制取代人民公社，徹底打破了以生产队及生产大队为单位的“大锅饭”体制。“包产到户、包干到户”，不仅实现了农业生产形态从“以集体为单位”到“以家庭为单位”的转变，也让农民家庭获得了土地承包经营权。

1984年的中央一号文件提出要“继续稳定和完善联产承包责任制，帮助农民在家庭经营基础上扩大生产规模，提高经济效益”。 该文件首次允许农村土地有限度流转，规定了土地可以在集体内部社员间转包，打破了在实行家庭联产承包之初政策上禁止土地承包经营权流转的限制。虽然土地承包经营权的转入方尚未突破集体经济组织成员边界，但允许“转包”为土地在农户之间流转释放出了明确的政策信号。

该文件对转包条件作出了明确规定：“转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”。 这可以看作是农地流转租金的最初形态。由此，国内承包土地经营权有偿流转的萌芽已经出现。

1985年的中央一号文件强调：“要继续完善土地承包办法” ;“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变” 。这不仅为土地流转创造了条件，也为“两权分离”的确立和推进农村各项改革奠定了基础。

1986年6月，全国人大常委会出台《土地管理法》，这是中国赋予并保护农民土地承包经营权的最早一部法律。该法规定，承包经营土地的集体或个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，并明确“土地的承包经营权受法律保护”。至此，中国农村土地所有权和承包经营权相分离的土地制度正式以国家法律形式固定下来。该法的出台，标志着中国过去实行的农村土地集体所有，由生产队统一生产经营体制的终结。

1987年，党的十三大报告和中共中央下发的文件《把农村改革引向深入》又进一步强调“要巩固和完善以家庭经营为主的多种形式的联产承包责任制”。

经过几年的改革实践，以推行家庭联产承包责任制为突破口的农村改革，显示了其超出集体经营的巨大优越性，它不仅顺应了民意，极大地调动了中国亿万农民生产创业的积极性，而且推动了农村生产要素的合理流动，提高了农业生产力。表现在：农业生产力获得空前提高，农业生产全面增长，不但解决了农民自身温饱问题，也为满足改善城市主要农产品供给紧缺的状况做出了贡献。这一时期是新中国成立以来粮食产量、农民收入增长最快的时期，是城乡居民收入之比最小的时期—7年间农民收入增长197.6%，城乡居民收入差距由1978年的2.57：1下降到1985年的1.86：1。

家庭联产承包责任制的本质就是“两权分离”。具体而言：就是赋予了农民在土地集体所有的前提下享受对土地的使用、经营和收益的权利。换句话说，就是赋予农民土地承包经营权，赋予农民（农户）对生产的决策权和收益权，真正实现了土地集体所有权与承包经营权的“两权分离”，它的分离实现了农业生产经营管理体制与分配制度的变革。从这个意义上说，“两权分离”既是家庭联产承包制的具体表现形式，也是一种土地经营方式。以家庭承包为主的农业生产经营方式，不仅符合农业生产特点和农业发展一般规律，也符合生产关系适应生产力发展，经济基础决定上层建筑的内在要求，更符合当时中国的基本国情。它之所以受到农民的欢迎，得到社会的认可，是因为它适应了中国农村生产力发展的要求，兼顾了国家、社会、农民各方面利益，它在提高土地、劳动力等资源配置效率同时，实现了农民利益和国家利益的最大化。无论是家庭联产承包责任制的实践探索，还是土地承包关系的稳定与发展，都是建立在“两权分离”的基础上。所以说，农村土地制度是农村基本经营制度的核心。

家庭联产承包经营制下形成的“两权分离”，是当时生产条件下中国农业生产方式绩效选择的最佳方案。它对于保障中国农村经济社会稳定发展起到了巨大作用，也为这一时期城市经济体制改革创造了良好的外部环境。

不仅如此。这一时期中央连续下发的有关“三农”文件，不仅为农民争取到了自由从事农业生产和进行土地承包的权利，解决了“包产到户，两权分离”的问题，也给予了农民在自己的土地上自主从事工商业和小城镇建设的权利。1982年的一号文件提出，要逐步发展专业分工和专业承包，逐步改变按人口平均包地的做法，把剩余劳力转移到多种经营方面来。1984年的一号文件指出：随着农村分工分业的发展，将有越来越多的人脱离耕地经营，从事林牧渔等生产，并将有较大部分转入小工业和小集镇服务业。这是一个必然的历史性进步，可为农业生产向深度广度进军，为改变人口和工业的布局创造条件。其他文件还提出要调整产业结构，取消统购统销，放活农村工商业，疏通流通渠道，促进农业劳动力转移，实行国家、集体、个人一起上的方针，创造出了多种经营并存和以市场竞争促发展的新局面。尤其是中央下发的《把农村改革引向深入》文件中提到中国人多耕地少，今后将有亿万农村劳动力逐步从种养业转移到非农产业。

上述政策措施的出台，加速了中国农业农村改革向纵深发展。20世纪80年代中后期，乡镇企业“异军突起”，就得益于国家向农民开放集体土地从事工业化的权利。它不仅解决了农村剩余劳动力就业的问题，促进了农业农村的分工分业，也带动了土地流转，使農民从土地中走出来。

（二）1988-2002年：“两权分离”由巩固完善走向法制化发展阶段

随着家庭联产承包制在全国全面推开，农村的温饱问题已经解决了，政府工作的重点随之也从农村开始转到城市，把改革重心放到城市国有企业等领域，但农村改革一刻也没有停止过，农村改革始终围绕巩固完善家庭联产承包责任制进行。

1991年，党的十三届八中全会明确提出：“要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为中国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。”

1993年，全国人大通过的宪法修正案首次把“农村家庭联产承包责任制”写入宪法，并把它确定为社会主义劳动群众集体所有制经济的性质，这在法律上为“两权分离”从实践政策层面向制度层面的迈进创造了条件。随后，中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》文件明确提出，“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”这意味着，除转包外，出租等其他形式的土地流转也是符合政策的。同时，该文件提出了第一轮土地承包期到期之后，再延长30年不变。

同年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次强调，“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并不断完善。在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期。” “允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。”

1995年，《关于做好1995年农业和农村工作的意见》文件（中发[1995]6号）首次提出“要逐步完善土地使用权的流转制度”。

1996年，中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》文件中再次强调：“稳定和完善党在农村的基本政策，深化农村改革，把农民的积极性引导好、保护好、发挥好。土地承包期延长三十年，开发“四荒”的承包期可以更长一些，这是稳定家庭承包经营的重大政策，一定要贯彻落实好。” 同年，国家印发的《“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，“鼓励土地使用权依法转让，有条件的地方逐步推进土地适度规模经营。”

针对国内许多地方第一轮土地承包期限已到的情况，1997年，中办和国办连续下发了两个文件，即《关于1997年农业和农村工作的意见》和《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，这两个文件就如何“落实延长土地承包期政策，稳定土地承包关系;第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”等问题进行了工作部署。这些政策举措的出台，不仅给广大农民吃了定心丸，也调动了土地承包经营者的生产积极性。

1998年，党的十五届三中全会首次提出：“实行土地集体所有、家庭承包经营使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制，理顺了农村最基本的生产关系。” “土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”

同年修订的《土地管理法》第十四条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

1999年，第九届全国人大第二次会议通过宪法修正案，确立“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这一修改从宪法上对农村家庭承包责任制并赋予农民土地承包经营权给予认可。此次修宪为《土地管理法》和《农村土地承包法》的修改和起草制定提供了依据。

进入21世纪以来，中国经济社会发展进入了全面快速发展的新阶段，农民工大量进城务工，加速了农村土地承包经营权的流转，但土地流转中出现的毁约等问题，特别是有些企业和基层农村干部介入农民土地流转，致使农民利益受损，引发农民群体性上访。为此，2001年，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》将过去出台的农村土地流转政策进行系统化梳理归纳，并提出，要认真落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策，农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则;加强对农户承包地使用权流转工作的领导，正确引导和规范农地流转工作，规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。该文件对土地流转进行了规范，即“规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地” ;“外商在中国租赁农户承包地，必须是农业生产、加工企业或农业科研推广单位” ;“土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定” 。文件表述使用了“土地使用权流转”“承包地使用权流转”“土地流转”等词语。同年国家“十五”计划纲要也提出“在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革”。

2002年，全国人大常委会通过了《农村土地承包法》。该部法律系统地将农村土地承包政策上升为法律，规定了国家实行农村土地承包经营制度，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转等条款。同时，对土地承包经营权的取得、保护、流转，发包方和承包方的权利和义务，以及农村土地流转的方式、原则、程序等基本问题作出了全面规定。包括：土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。承包者享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿等等。这部法律从法律层面赋予农民以土地承包经营权利，在中国农地流转政策法规中具有里程碑意义。《农村土地承包法》的颁布施行，不仅为土地承包经营权的流转实践提供了法律支持和保障，也为未来农村土地流转的大面积推开铺平了道路。同年10月，党的十六大报告中进一步明确，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。”

至此，经过十几年对农村家庭承包责任制的确认、细化，以“两权分离”为特征的新型农村基本经营制度完成了从实践探索到完善巩固，再走向制度化的发展过程。这一阶段，针对家庭联产包责任制实施以来出现的各种问题，以及农业农村发展中出现的新情况，国家通过不断地调整政策，完成了从实践层面到政策层面，再由政策层面上升到立法层面的过渡与转换。这不仅丰富完善了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营的内涵，保护了农民土地承包经营权，也为稳定土地承包关系、促进农村土地有序流转提供了政策和法律制度基础。特别是1993年的《宪法》修正案，1998年《土地管理法》的修改，2002年《农村土地承包法》的出台，标志中国农村土地承包政策法律法规框架和体系已正式建立起来，土地承包步入依法管理轨道。

（三）2003-2012年：农村土地流转进入了加速发展阶段

随着社会主义市场经济体制的建立与完善，劳动力要素市场的放开，户籍制度改革的不断深入，市场在资源配置中的基础性作用已经充分展现出来。尤其是加入WTO后，中国经济与世界经济融为一体，国内外市场的全面开放为国内工业化和城镇化发展提供了巨大空间。2001和2006年，中国人均GDP分别跨过1000和2000美元，实现了“三步走”的前两个目标，这标志着中国经济社会发展进入工业化快速发展阶段。同时，也把中国农业农村经济发展带入一个新阶段。

然而，城市改革经过10多年“加速跑”后，城乡发展严重失衡，影响到了小康社会建设进程，农业现代化滞后于工业化、城镇化的短板就凸现出来。一是大量农村人口向城镇转移，带来农村的“空心化、老龄化”问题。工业化和城市化快速发展，为城市创造了大量就业岗位，城市的高收入以及聚集吸纳效应，吸引大量农村人口和农业劳动力持续向城镇转移，由此导致人多地少村庄的耕地出现由留守老人和妇孺耕种，有些地方因无人耕种大面积撂荒的现象。二是农业效益低下，农民收入增长乏力，帶来农业“兼业化、副业化”的问题。

应当说，土地承包只解决了农民的温饱问题，但没有解决农民富裕和小康问题，问题出在这种一家一户、小规模的农业生产经营方式。农业没有规模就谈不上效益，难以实现农民收入的大幅度增加，更无法参与国际市场竞争。如果农民不兼职外出务工的话，就难以生存下去。加之，20世纪90年代以来，农民税负负担越来越重，农民除了向国家缴纳农业税外，还要向乡镇和村缴纳乡统筹、村提留。这直接导致许多地方农民因负担过重而弃耕和撂荒土地进城打工。

上述两个突出问题直接关系到中国农业现代化能否实现的问题。如何在推进工业化、城镇化、农业现代化过程中，在守住“土地集体所有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的基础之上，提高中国土地的利用效率，发展适度规模经营，提高农业和农产品在国际上的竞争力，增加农民收入，实现农业现代化，成了中国实现农业现代化必须面对和要解决的现实问题。而农村土地流转恰恰是解决“地由谁来种”和|“农业现代化靠谁来实现”等问题的关键点，农村土地流转的进展快慢、数量多少、规模大小，成了全社会关注的热点和焦点。

为此，针对“两权分离”制度红利也已经释放殆尽的现实，党中央从全局和战略高度出发，及时调整了中国城乡发展战略。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展，十六届四中全会作出了“两个趋向”的重要论断，提出中国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，把过去农业支持工业的战略转变为工业反哺农业，十六届五中全会提出要“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。农村土地流转政策调整和相关法律的制定也围绕国家战略调整而同步进行。

2003年，党的十六届三中全会明确要求“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营” 。

2004年的中央一号文件把“增加农民收入”作为主题，是因为18年来城乡差距持续快速拉大，城乡发展严重失衡，影响了小康社会建设进程。彼时，城乡居民收入差距已由20世纪80年代中期的1.8：1，1997年的2.5：1，扩大到了2003年的3.3：1。农民增收困难已成为农业和农村发展中的突出矛盾和问题。特别是从1997年开始，农民收入增幅连续4年下降。1997年至2003年，农民收入7年只增加了532 元，仅相当于城镇居民一年增加的收入。农民收入连续7年增长不到4%，不及城镇居民收入增量的五分之一，只相当于同期城市居民收入增幅的一半左右。粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收，由此导致农民生产积极性不高，粮食连续5年减产，粮食供应出现局部紧张，当年全国粮食供需缺口达3750万吨。加之农民负担过重，农村社会矛盾日益突出。在这种情况下，一号文件着重强调农民增收，具有标志性意义。

同年，党的十六届四中全会提出了“工业反哺农业、城市支持农村”的发展战略。中央陆续出台了一系列支农惠农强农政策，本着多予、少取、放活的原则，出台了“两减免、三补贴”政策，全面取消了农业税费。免除农业税实际上免的是土地税，这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。同时，积极探索农村产权结构调整、扩大农民增收渠道，开始土地承包经营权流转制度改革试点，以促进城乡一体化发展，改变长期存在的二元经济结构。

为顺利有序地推进农村土地承包经营权流转，2005年1月，国家农业部出台《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权的流转方式、流转合同、流转管理等做出了比较详细的规定，规范了农村土地承包经营权流转行为。同年12月，中共中央和国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出，“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”

2006年，国家“十一五”规划纲要提出，“有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，搞好土地承包流转中的仲裁服务。”

2007年，十届全国人大五次会议通过的《物权法》明确界定了土地承包经营权是一种用益物权。该法规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。这改变了原来“土地承包经营权”的债权性质。同年，党的十七大报告重申了上述内容。

2008年，党的十七届三中全会回顾总结了中国农村改革30年的经验教训，对农村土地承包经营权流转等问题进行了全面系统的阐述，强调以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。首次提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这不仅赋予了土地政策以新的内涵，也稳定了农民对土地政策的预期。为让土地承包经营权长久不变，中央在政策层面上将土地入股作为农地流转的一种形式，肯定了股份合作这种流转形式的地位，拓宽了“流转”的形式。同时，中央还就加强农村土地承包经营权流转管理和服务，做好农村土地确权、登记、颁证工作，建立健全土地承包经营权流转市场，为流转土地的农民提供平台和信息等提出了具体要求。这为后来制定完善涉及土地流转的法律法规和相关配套政策定下了基调。

2009年，针对各地农村土地流转中出现的诸多矛盾和纠纷，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》由全国人大常委会审议通过，对农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁作出相应规定。同年，国家开始农村土地承包经营权确权登记颁证试点，采取一村一组、整乡整镇、整县推进和整省试点等方式稳步推进。

2010年的中央一号文件强调要在确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，“继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户，扩大农村土地承包经营权登记試点范围，保障必要的工作经费”等。

把“承包权”与“经营权”分离，是继“两权”分离后，党的农村改革理论和实践创新上的一大突破。“三权分置”兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾了农村土地制度创新中效率与公平两大命题，兼顾了规模经营与小农户发展关系。它既是现阶段解决保护农民承包权与促进土地流转这一矛盾的治本之道，也是一项务实、顺乎民意的具有可操作性的制度安排。其有利于激活和引导农村土地经营权有序流转，发展适度规模经营，加快构建新型农业经营体系，让流出土地的农民没有了失地的后顾之忧，让流入土地的经营者有了生产经营预期。同时，它完善了土地权能，解决了土地经营权不能向金融机构抵押融资的问题，为破解农地抵押困局创造了最为关键的制度基础。

2015年的中央一号文件提出，“引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。” 并要求扩大土地承包经营权确权登记颁证工作整省推进试点范围。为了进一步贯彻落实一号文件精神，农业部等六部门联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》。同时，国务院还印发了两个配套文件：一个是《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，另一个是《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。前者对包括农户承包地土地经营权等农村产权流转交易作出规定;后者则明确提出：要赋予土地承包经营权抵押融资功能，并建立健全抵押物处置机制和配套措施，进一步落实农村土地的用益物权，赋予农民更多的财产权利。这标志着长期被压抑的农村产权这一“沉睡的资本”终于被唤醒，广大农民终于有了可以到银行进行抵押贷款的物品，这对于缓解农业发展资金不足，推进中国农业现代化具有重大现实意义。

上述两个文件的发布为土地承包经营权的流转提供了广阔空间，也为“三权分置”改革提供了条件。同年10月召开的党的十八届五中全会对“三权分置”提出了明确要求，即完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。

（二）“三权分置”的正式確立

2016年的中央一号文件提出“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”，正式明确落实“三权分置”办法。随后，国家下发的“十二五”规划纲要中又强调“稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转”。

同年10月，中办、国办出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，该《意见》对“三权分置”作出了系统全面的制度安排，对实行“三权分置”的重要意义、总体要求（包括指导思想和基本原则），如何逐步形成“三权分置”格局，确保“三权分置”有序实施，提出了具体任务和工作要求。中国人民银行、银监会、保监会、财政部、农业部也出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，赋予了试点地区农村承包土地（指耕地）的经营权抵押融资功能。

2017年的中央一号文件重申“落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权‘三权分置办法”。同年，党的十九大报告强调“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度。保持土地承包关系稳定长久不变，第二轮土地承包期后再延长三十年”。其对土地承包关系稳定“长久不变”的制度内涵做出了新的解释，即“长久不变”是指土地承包关系长久不变，而不是土地经营关系长久不变。

2018年的中央一号文件提出，“落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策。可以考虑选择较早到期的若干县级单位，先行先试，开展再延包三十年的工作，探索解决各种突出矛盾的有效办法，为在全国制定二轮延包具体办法提供实践经验。”随后，中央下发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》又进一步强调“在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权”。

经过长期的酝酿和准备后，2018年迎来了《农村土地承包法》的修订。这次修订在农村土地流转制度改革的进程中具有重要意义：一是通过延长农村土地承包期，实现农村土地承包关系的稳定。修订后的《农村土地承包法》规定：耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。二是把“三权分置”通过法律形式确定下来。即“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”三是土地经营权的入股、担保权能得到了法律的确认。修订后的《农村土地承包法》规定“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”，“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保”，让土地经营权入股、担保功能的制度红利得以体现。

2019年，“三权分置”改革从理论探讨阶段开始进入到了实践操作阶段。当年中央一号文件中提出了要抓紧研究出台“三权分置”的法律法规和政策体系，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，以保持农村土地承包关系稳定并长久不变。同年11月，中共中央、国务院就保持农村土地（指承包耕地）承包关系稳定并长久不变，出台了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。该《意见》就实行农村土地承包关系稳定并“长久不变”的重要意义和总体要求，如何准确把握“长久不变”政策内涵，稳妥推进“长久不变”实施，切实做好“长久不变”基础工作，进行了全面系统的阐述。

至此，十八大以来，中国在深化农村土地制度改革方面取得了重大突破，实现由“两权分离”向“三权分置”的跨越，初步构建了适应农村生产力发展的土地制度。

（三）“三权分置”的实施条件已经具备

1.土地权能的扩大为“三权分置”的推进创造了条件。随着工业化、城镇化的快速发展，大量农村人口向城镇转移，农村土地流转速度和规模也在不断扩大。加之，新型农业经营主体不断涌现，在农村出现了土地承包权主体同经营权主体分离的现象，且这种现象越来越普遍，多数承包农户要求保留土地承包权，流转土地经营权。中央提出“三权分置”，就是顺应这一发展趋势而做出的。把过去的“两权”变成“三权”，也就是说，保留农村土地集体所有权不变，把承包经营权再拆分出两权，即承包权和经营权。

从法律意义上看，“三权分置”厘清了所有权和承包权、经营权的权利主体的权利边界和相互权利关系，扩大了承包权和经营权的权能内容。换句话说，以土地承包权的长期稳定来保障承包农户的财产权，为承包农户提供基本生活保障底线，允许土地经营权作为抵押物，解决现代农业发展所需资金问题，破解农业“融资难”瓶颈，从而可实现经济效率与社会公平的有机结合。这样，既依法维护了农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等权利，也维护了承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等权利，还维护了经营主体从事农业生产所需的各项权利。这为探索建立中国土地承包权的依法、自愿、有償退出机制或制度，允许新型农业经营主体以承包土地的经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营创造了条件。应当说，“三权分置”这一农村土地制度的重大创新，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，丰富了中国农村基本经营制度的内涵，有利于引导农村土地经营权流转，实现土地资源在更大范围内的优化配置。

2.建立了农村土地承包经营权的确权登记颁证制度。土地承包经营权确权登记颁证，不仅是土地流转交易的前提条件，也是稳定农村土地承包关系的重要保证。“三权分置”的基础和前提是以土地相关权利的清晰界定为条件，它既是促进土地承包经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，也是强化农村土地承包经营权物权保护的重要措施。无论是土地承包经营权抵押、入股，还是其作为用益物权的整体转让，都是以土地承包经营权确权登记颁证为前提条件。为把这项工作做好，早在2009年，中央就批准在全国1998个县试点。经过几年试点后，2014年召开的中央农村工作会议正式提出，要用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，以此建立全国土地承包经营权登记制度。2016年的中央一号文件进一步强调继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点，全国31个省（区、市）按照中央要求开展了承包地确权工作。截至2018年6月底，全国农村土地确权面积达到13.9亿亩，超过二轮家庭承包地（账面）面积;有70%的省份已经完成，其余省份也进入收尾阶段。

3.新型农业经营主体的培育和多种形式适度规模经营已经形成。培育农村新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营，是发展现代农业的必由之路。自2013年以来，中央提出赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，赋予农民流转土地经营权的权利，包括：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。中央和国家有关部委围绕如何引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，加快培育新型农业经营主体等方面陆续出台了一系列政策举措，倡导入股、合作以及生产托管等多种土地流转方式，对各类经营主体，包括家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型经营主体，从财政、金融等方面给予重点扶持。同时把对新型经营主体的政策扶持力度与其带动小农户数量挂钩，开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等社会化服务。通过社会化服务把分散的土地经营主体联结起来，建立新型农业经营主体与小农户的利益联结机制，实现规模经营的溢出效应。目前全国各类新型农业经营主体已超过300万家，多种形式适度规模经营比例达到了40%以上。

4.明确农村土地承包期限，进一步稳定农村土地承包关系。伴随农业人口大量进城，土地经营权流转面积在不断增加，土地规模经营主体对现代农业的投入和设施建设规模也在日益扩大，无论是对广大承包农户来说，还是新型农业经营主体来讲，都希望国家土地承包政策保持稳定。十九大报告回应了广大农民和农业新型经营主体的关切，作出了农村土地承包第二轮到期后再延长30年的决定，从实行第一轮农村土地承包算起，到2050年前后，农村土地承包关系将稳定75年不变。

“长久不变”政策包含了三层含义：农户承包的土地总体上稳定不变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不变，家庭承包经营的农村基本经营制度不变。这无论是对拥有承包地而流出土地的农户，还是对没有承包地而流入土地拥有经营权的新型经营主体而言，都充满了对土地承包关系长久稳定的预期。它不仅有助于推动农业规模经营，提高土地利用效率，而且会加速推进中国农业现代化进程。

5.与农村土地流转相关联的配套改革全面推进。围绕“四化同步”，为了加快补上农业现代化这块“短腿、短板”，加快推进农村人口城镇化和农业现代化步伐，实现农民向市民身份的转变，为农民进城创造条件，国家针对与农民切身利益相关的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等方面，出台了许多重大改革政策和举措。譬如，通过设立改革实验区的方式进行试点，经过几年试点，在农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，以及在完善被征地农民多元保障机制，实现基本公共服务均等化等方面取得积极进展。尤其是在农村宅基地审批制度改革、完善农村宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制、建立保障农村集体权益和集体内农民个人利益机制等方面取得重大突破。沿海发达省份和地区在解决好进城农民土地退与留问题等方面做出了有益探索。比如，按照自愿原则和国家相关法律规定，通过补偿的方式促进农民脱离土地，转移进城，真正实现转移人口的城镇化。同时，对进城农民要提供就业、住房、子女教育和社会保障等制度安排。

6.建立健全了农村土地产权流转交易市场和交易制度。随着农村承包土地经营权流转日益增多，土地产权流转交易市场逐步发展，国家出台了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》;围绕建立健全农村土地产权流转交易市场和交易制度，国家相关部委出台了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，要求试点地区在保障集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能等三方面进行积极探索。经过几年试点，形成了一批可复制、可推广的改革经验。同时，80%的省市也出台了引导农村产权流转交易市场健康发展，促进农村产权流转交易市场建设的指导性文件。目前，全国有60%以上的县（市、区）、70%的乡镇建立了农村土地经营权流转服务中心和交易平台。

7.农村社会保障制度体系初步建立。近年来，从中央到地方，对全面建立和完善农村社会保障制度已形成基本共识，一致认为当前中国农村社会保障体系不健全，覆盖面不够，保障力度小，是影响农村土地流转的最大障碍。农村社会保障制度建立和完善与否，决定着农村土地流转的快慢和适度规模经营发展的好坏，从而决定着工业化、城镇化、农业现代化的进程。各级政府要切实践行以人民利益为中心的执政理念，增加农民福祉，让每一个国民都享受改革开放的成果。必须加快建立健全农村社会保障制度体系，建立基本公共服务体系，完善农村养老体系、医疗体系、救助体系，通过完善农村社会保障制度来弱化土地的社会功能，减少农民对土地的依赖，解决农民的后顾之忧。要通过调整国家财政支出结构，开源节流，统筹各类资金，加大对农村社会保障的投入，增加农村社会保障资金，增强农民抗风险能力，有效防控可能因土地流转带来的社会风险，确保土地流转顺利进行。

这一时期，既是在政策法律层面制定赋予农民土地承包经营权流转权利的关键时期，也是建立和完善土地承包经营权配套政策体系的重要时期。

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（*李军国，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）经济管理教研部教授;赵晓强，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）法学教研部副教授，法学博士。此文系吉林省科技发展计划重点项目研究成果。

責任编辑：崔克亮）

Abstract： China's rural reform started from the reform of land system. After the Third Plenary Session of the 11th Central Committee of the Chinese Communist Party， the implementation of rural household responsibility system broke all the walls of the mess together system and opened the prelude to the change of rural land system in China. In the past 40 years， China's rural land system has experienced an evolution from "separation of two rights" to "separation of ownership rights， contractors' rights and land management rights"， and a dual-level management system based on the household contract management and the combination of centralization and decentralization have been established. This paper sorts out the evolution of land transfer policy and rural land system since the reform and opening up， analyzes and studies the impact of rural land transfer on the process of agricultural modernization in China and even on the whole national economy and summarizes the successful experience of land transfer policy and system， so as to find the direction and path of reform in the future.

Keywords： Separation of Two Rights; Separation of Ownership Rights， Contractors' Rights and Land Management Rights; Land Transfer Policy; Reform and Practice