扩大银行业开放的主要方向

谢冰 黄茂兴

[摘要] 扩大银行业对外开放，有助于提升银行业国际化和核心竞争力，加快我国金融经营理念、管理方式变革，改善金融发展质量和效率，更好地服务实体经济。由于开放起步较晚、程度较低，我国银行业当前仍面临诸多挑战，如对外竞争力不足与内部竞争加剧并存、地区布局不充分与业务覆盖不均衡并存、外资银行市场诉求与对外开放步伐不匹配、面临风险规避和金融安全方面的冲击、营商环境有待进一步优化等，要加强“共融型”发展，统筹国内国外两个市场的发展，服务好实体经济，积极打造银行业新模式新业态，提升银行业服务竞争力，坚守“稳健型”发展、守住风险监管底线，进一步优化营商环境，不断提升我国银行业开放水平。

[关键词] 银行业   开放   挑战   主要方向

[中图分类号] F832.6    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）03-0044-07

一、引 言

金融开放是金融供给侧结构性改革的核心措施。近年来，我国主动有序进行金融业开放，对经济高质量发展、防范化解金融风险、参与国际金融治理、维护和促进中美关系大局均发挥了积极作用。

我国现代化经济体系建设对金融业发展提出了更高要求，作为金融开放的重要组成部分，银行业进一步扩大开放，力争到2025年实现金融结构更加优化，形成多层次、广覆盖、有差异的银行机构体系，既是应对内外政经环境变化的必然之举，也将为服务现代化实体经济、提升银行业国际化水平和核心竞争力提供强大的内生动力，推动形成“十四五”改革发展新局面。

关于如何推进我国银行业的对外开放，宗良和李艳成（2019）、石勇和许艳（2019）认为，外资银行在华竞争力较弱，主要是受制于我国的监管限制，如果我国进一步扩大银行业的对外开放，将会提升外资银行在华的发展空间;邱立成和殷书炉（2019）认为，外资银行进入中国并未给中资银行业带来足够的技术外溢，过度对外开放反而容易加剧金融风险;陈卫东、熊启跃（2018）通过分析国外银行业海外扩张的方式及特点来探索对中国银行业对外开放的启示，认为中国银行业应积极学习与借鉴国外银行业的先进经验，抓住机遇，练好内功，进一步推进银行业国际化进程。从已有相关研究来看，如何提升中国银行业开放水平，仍有待进行系统性研究。

二、我国银行业扩大开放的重要意义

（一）有利于进一步吸引外资

中国的金融开放主要致力于引进外资，从长期看，正向激励大于负面效应。一是境外资本进入我国金融市场仍具有较大的增长空间。虽然外资银行总资产规模基本逐年保持上升趋势，但总占比却一直维持在1%～2%之间，远低于OECD和金砖国家12%与16%的比例。二是有助于拓宽中资银行的境内外业务资本补充渠道。目前，单纯依靠内源融资已很难满足银行业快速发展的资金需求，开放市场有望引进外资战略投资者通过定向增发、股权转让、发起人持股等方式为中资金融机构补充资本。三是外资银行将倾向于增持中资机构股份。不同于增加法人机构需大量注册资本，增持国内银行股份能獲得更高的利润和话语权。扩大开放后，外资银行营业机构数量稳步上升，中资银行的资本充足率提高了2%以上。预计“十四五”时期外资银行的数量和网点规模会进一步增加，占比会提高到3%左右。

（二）有利于缓解金融供给不均衡不充分的矛盾

拓宽外资金融机构的服务范围有助于增加银行业金融要素主体的有效供给，激发市场活力。一是有助于解决我国银行产品同质化问题。取消总资产等机构准入的数量型准入要求，将为 “小而精、专而美”的外资机构入华提供机遇，以提供更多管理风险低、流动性强、收益率高的新型金融产品和服务，更精准地满足市场消费者差异化、个性化需求。二是将丰富股权结构形式。持股比例限制的放开使得外资机构能自由选择参股、合资或独资等方式在华经营，有利于优化我国以间接融资为主的市场结构，提高直接融资和中间业务收入占比，改善金融体系的结构和质量。三是加速银行理财业务转型。2019年我国已有11家理财子公司获批营业，“资管新规”对理财子公司的运营管理提出了更高的要求，国外金融机构在财富管理市场经验丰富，有助于改善我国资管行业重固收轻权益、多层嵌套、刚性兑付的短板，转变净值化运作模式。

（三）有助于促进中小型商业银行转型升级

外资金融机构的战略将重点关注一些估值偏低、成长性较好的以城商行或农商行为主的中小银行（表1）。一是我国大型商业银行主要由国家财政支持，规模较大，高额的持股资本金要求让境外机构投资者很难拥有话语权。二是外资金融机构的参股对有强烈的补充资本金需求的中小银行来说，有助于通过拓宽资本来源渠道，实现由“规模化”向“价值化”发展，更好地支持科创型中小企业的发展;三是股权并购是未来银行业发展的趋势，竞争力较弱、资产质量较差的中小金融机构未来有可能成为大型金融机构或者外资金融机构并购重组的对象。四是民间资本在股份制银行、城商行、农商行总股本占比分别达到43%、56%和83%。随着中小外资机构的到来，境外金融机构与民营资本在银行业机构开展股权、业务和技术等各类合作将进一步改变中小银行的资本市场。

（四）有助于提升我国银行业国际化水平

中国的金融开放并不是简单的扩大外资占比，银行业国际化经营正在由外延式扩张向内涵式增长转变，继续深化国际化战略是银行业的必然选择。一是有利于提升在全球价值链中的位置。亚洲基础设施投资银行已成为多边主义发展重要平台，为全球18个国家的46个项目提供了总计85亿美元的融资，进一步扩大开放有利于我国银行业海外布局向纵深发展，提高在世界银行和国际货币基金组织的话语权。二是有利于对标高标准国际规则。银行业扩大开放将助推我国同更多国家签订高标准的自由贸易协定，通过借助G20集团、亚太经合组织、金砖国家等全球性的金融机构平台，实现在业务和产品全球范围内的资源配置。三是有利于持续推进人民币国际化进程。放开外资在征信、信用评级、银行卡清算和非银行支付准入，有助于丰富离岸市场人民币产品体系，强化人民币在离岸市场计价结算、投融资和外汇储备的功能，为人民币成为重要国际储备货币提供动力。

三、我国银行业扩大开放面临的挑战

自2018年4月博鳌论坛以来，我国金融加速开放，迎来多项改革新举措，涵盖银行、保险、证券、期权和金融衍生品市场等领域。具体到银行业，开放措施主要可以概括为四个方面：一是放宽外资银行的市场准入门槛;二是扩大外资银行的业务范围;三是取消外资银行持股比例;四是优化外资机構监管规则。为确保上述措施及早落地，银保监会等监管部门陆续发布了多项相关法律法规和配套制度建设，进一步细化和落实了银行业开放的整体布局，为银行业健康发展提供了法治保障。但由于我国金融业开放起步较晚、程度较低、市场竞争不够充分，面临不少挑战。

（一）对外竞争力不足与内部竞争加剧并存

一方面，我国银行业开放程度尚不能完全满足自身实体经济发展和应对国际竞争的需要。中国银行业在海外的有限网络及业务布局，加上相对较短的经营时间，导致中资银行国际化深度不够，国际竞争力相对落后。另一方面，我国银行行业集中度（五大银行资产占行业比重）持续处于下行趋势至35%左右，银行内部竞争已十分激烈，同时还面临来自科技领域竞争对手如腾讯和蚂蚁金服的重大挑战。据国际金融协会（IIF）统计，目前，中国银行业总跨境贷款规模列全球第8，跨境贷款占GDP的比例达到5%左右，低于美国、欧元区12%～14%的水平，更远低于日本的25%以及英国的80%。目前，中国四家大型商业银行境外资产、营业收入和利润占集团的比重平均在10%左右，远低于国际领先跨国银行30%以上的水平。在投资银行、资产管理、私人银行、金融交易市场等业务领域，中资银行在全球排名也较为靠后。以私人银行业务为例，根据Scorpio全球私人银行排名，中国仅有招商银行、工商银行和中国银行进入全球私人银行前25强。

（二）地区布局不充分与业务覆盖不均衡并存

中国银行业在业务导向上更注重发展速度、业务规模和盈利目的。在这种导向下，银行与客户之间难以保持长远、综合的战略性关系。一方面，中国银行业在海外的布局难以满足企业“走出去”的需要。目前，从境外机构设立情况看，中国银行、工商银行、建设银行和农业银行 2018年末覆盖的国家和地区数量分别是 57、45、29 和 15 个，但国际领先同业的全球布局更为广泛，如花旗集团、汇丰控股、渣打集团覆盖的国家和地区数量分别达 97、61 和 67 个。中资银行在境外多以公司业务为主，很少有规模化的零售银行网点布局。从企业性质看，中资银行服务“走出去”的主流客户群为国有大型企业，民营企业、中小企业的境外金融服务需求难以得到满足。

国内方面，不能较好地满足实体经济差异化、个性化的金融服务需求。从银行业务结构来看，公共设施、交通运输、能源和房地产行业等传统行业仍是商业银行信贷资源投入最多的领域，其中房地产行业相关贷款占新增贷款比重达40%以上。从银行产品服务来看，中国的消费者从银行获得的金融产品平均2.4个，但发达国家（如美国）是4～6个，同质化问题突出。

（三）外资银行市场诉求与对外开放步伐不匹配

在“引进来”方面，我国银行业对外开放依然存在不足。近年来，外资银行在我国的业务发展平缓，在各项业务中占比较小，市场份额不断萎缩。从长远看，这种趋势不利于我国银行业的健康发展。外资银行长期坚持稳健审慎的金融合规和风控偏好，具有较强的资金运营和业务创新能力、成熟的混业经营理念和丰富的国际化产品服务经验，对落实和发展普惠金融、提高我国金融供给质量、深化资本市场改革、金融国际化等政策目标的实现具有积极意义。近年来，我国针对外资持股比例、机构准入等条件大大放宽，但当前的监管政策对外资银行业务拓展仍存在诸多制约，导致外资银行的发展与我国金融业全面对外开放的趋势不匹配，潜力尚未充分发挥。目前，外资银行在我国银行业的占比仍然与发达国家有较大差距（图1），虽然外资银行总资产规模基本保持逐年上升的趋势，但外资银行总资产占银行业金融机构总资产的比重却一直维持在1%～2%之间，远低于OECD和金砖国家12%与16%的比例，也低于13%的世界平均水平（图2）。

（四）金融风险防范和监管能力面临考验

未来一段时期我国经济仍面临下行压力，以及外部环境的不确定性，银行业对外开放面临诸多潜在风险。外资银行大规模进入后，一方面，可以通过在国际金融市场上筹措资金来弱化我国货币政策的效应，另一方面，强化国际金融动荡跨境传导的可能性，对我国金融监管提出了更严峻的考验。一是目前我国金融基础设施没有跟上金融改革发展的进程，客观上会加大波动幅度和发生危机的概率;二是国际监管要求趋向严格。强化银行业监管的《巴塞尔协议Ⅲ》对银行的资本充足水平和流动性都提出了更高的比例;三是在信息技术的推动下，我国金融市场发展出现金融脱媒、混业经营等新态势，金融风险的传染性、隐蔽性在增强，跨市场、交叉性的金融产品和业务成为金融机构实行混业经营的载体，容易带动该链条上的其他机构产生“共振”，而金融风险在扩散过程中会造成杠杆比率放大，使传统金融体系容易遭遇到外部流动性冲击。

（五）营商环境有待进一步优化

对发展中国家和转型国家而言，银行业开放面临的重要挑战是国内经济金融生态环境的建设。如果缺乏符合市场经济要求的微观经济基础、银行治理结构，以及良好的借贷文化、风险控制和金融监管，银行业开放仍然可以成为金融危机的重要原因。银行业发达的国家普遍在世界营商环境排名中靠前，尽管中国的营商环境排名近两年不断跃升，但仍需进一步改善。如我国税收制度中对内外资金融机构的税收还存在差异，特别是营改增以后内外资金融机构税收待遇的公平性问题;在全国范围内仍有超过20%的中外企业存在专利、商标、版权、技术转让等知识产权纠纷案件;《外商投资法》落地实施后，还需要加快推进一系列配套工作，特别是一些不符合保护外商投资知识产权原则的条款需要“废改立”等。

四、我国银行业扩大开放的主要方向

（一）加强“共融型”发展，培育国际竞争优势

随着我国银行业进一步开放，未来的金融市场将是“你中有我，我中有你”的新格局。通过将中资银行与外资银行2018—2019年的统计数据对比发现，中外资银行各具优势与特色（图3）。我国银行业未来开放应重点取长补短。一是回归本源、专注主业。以围绕服务实体经济发展为宗旨，在继续保持人民币业务既定优势业务领域的同时，制定清晰的国际化战略，培育国际竞争优势。二是激发活力，加快转型。要摆脱“规模情结”，适应新的竞争模式，突出协同优势，鼓励境内外分支机构与非银子公司之间的业务联动，为客户提供一体化、多元化的金融产品和服务。三是加强合作，互利共赢。与互补性强、合作空间大的外资机构加强交流，有助于深度融入全球金融体系，提高我国金融业的整体韧性和竞争力。

（二）在“走出去”与“引进来”中统筹国内国外两个市场的发展

通过特色化的产品和服务开展良性竞争、错位发展，形成多层次的银行市场供给体系。一是建设服务实体经济的现代金融体系，加快完善法律法规和配套制度建设，持续推进银行业对外开放措施依法落地，为新一轮中国银行业对外开放奠定更加坚实的基础。二是科学设计我国银行业对外开放的政策框架和步骤，严格外资银行准入条件，有步骤放松外资银行的经营限制，形成梯次开放金融。三是建立多种银行制度，加快行业重组与产业调整，引导外资及外资银行向不发达地区发展。四是基于当前国内外的经济环境，制定我国银行业国际化标准，以适应经济全球化融合发展趋势的新的全球治理规则和安排。

在加强金融机构“走出去”“引进来”的同时，注重提升管理能力和服务质量。一是优化和提升已有网点的经营水平和盈利能力。加大对“一带一路”和长江经济带、粤港澳大湾区等重点区域，对自由贸易区、国际金融中心等重点项目，对乡村振兴等重点领域和薄弱环节金融支持。二是坚持科学定位。充分根据自身实力和业务特点制定有梯队、协同发展的战略布局，实现由“织网”到“深耕”的转型。三是强化全球服务。银行业要充分把握对外开放的新机遇，提高“走出去”的产品质量，服务好“走出去”客户，从全球竞争力、金融功能融合、金融生态演化等全面提升。四是加快国有商业银行组织制度改革，建立和完善国有银行的法人治理结构，着力培育符合现代商业银行经营管理要求的运行机制。

（三）增强服务实体经济的本领

进一步深化银行业体制机制改革，提升核心竞争力是实现金融服务经济发展的核心保证。一是加强海外投资促进体系建设，合理进行市场定位，发挥比较优势，推动内外资、大中小各类银行的资源禀赋与实体经济发展需要实现更好结合。二是加快中资银行产权制度改革，剥离不良贷款，增强中资银行经营活力。三是加快中资银行实施全能化的步伐，引导业务由分业管理走向混业经营，支持和鼓励中间业务和新兴业务的发展，提高服务水平和效率。四是积极发展消费金融。“十四五”时期是我国由中等收入迈向高收入的“时间窗口”，消费者对高品质和服务需求不断增加，银行业要不断创新升级消费金融产品，促进民生改善，繁荣国内市场。

（四）积极打造银行业新模式新业态，增强我国银行业服务竞争力

一是加快数字化银行转型力度，借助金融科技，將云计算、生物识别技术、智能客服系统以及网点机器人等人工智能真正落实到各网点机构，切实提高用户体验感和银行整体服务能力。二是重点发展“区块链+供应链”的金融模式，引导资金向集成电路、生物医药、航空航天等具有国际竞争潜力的重点产业聚集。三是不断鼓励绿色金融和数字化普惠金融的产品和服务的创新，着力缓解小微和民营企业的融资问题，打造绿色金融生态圈，助力提升银行产业基础能力。四是利用“互联网+”平台，与互联移动支付平台建立长期合作模式，运用科技创新方式突出掌上端的优势，实现从“信息化”向“智能化”升级。五是支持新兴战略产业创新发展。我国银行业应紧密结合我国产业结构转型和创新发展方向，加大对金融科技等领域的支持力度，满足新兴行业多层次融资需求。六是通过数字化重塑业务和服务流程。通过“场景+金融”“5G智能+”等模式，重点开发场景化银行、智能化银行、开放银行、创新型银行，为客户提供端到端的优质服务。

（五）坚守“稳健型”发展，完善金融风险防范与治理机制

稳健经营是银行业可持续发展的基础，完善与银行业开放相匹配的宏观监管框架，是有效预防化解金融风险的重要前提。要确保开放的大门打得开，风险控得住，未来需要强化对“引进来”的监管水平。在注重对外资银行的业务经营业绩、资产质量、风险管理等方面考量的同时，也要关注这些外资持股比例变化对我国金融市场稳定性的潜在影响。一要强化境内外风险管理的联动机制，全面评估外资银行进入中国市场程度，根据外资法人机构的资产规模、经营水平、收益能力等，采取差异化的监管措施。二要建立和完善金融风险防控权责清单，提升风险防控水平，动态分析可能存在的金融风险触发点，及时锁定，及早预警，实现中外资银行的可持续发展。三要防止跨境资金频繁运作带来的金融风险。提高对“走出去”的监管指导力度。境外分支机构应该根据当地法律和相关监管法规有针对性地调整业务范围，强化法律风险识别，避免盲目扩张和脱离主业投资而导致的违规行为。四是对标国际监管要求和标准，在公司治理、市场建设、金融监管等领域尽快补齐短板，建立多层次、多方位的风险隔离机制“防火墙”，提高风险管理的有效性。

（六）进一步优化营商环境

以优化营商环境为抓手，加深外资的参与度与融合度，是我国银行业对外开放向规则等制度型开放转变的法治保障。一是持续推进简政放权、放管结合，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境。二是加快推进金融法治建设，加大对违法金融活动的惩罚力度，健全内外资机构知识产权纠纷多元化解决机制和知识产权维权援助机制，加大对知识产权的保护力度，实现系统性、制度性开放。三是加大《外商投资法》《优化营商环境条例》等法律法规的宣传和普及，保障外商投资机构平等参与市场竞争的同时合规经营。四是规范引导外资机构经营行为，加强投资者教育和消费者保护，提升其参与我国经济发展的广度和深度，更好地为我国实体经济服务。

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