如何破解个别政策“朝令夕改”顽疾

范逢春

制定政策需要多方位的系统研究，需要多角度的科学论证，需要多层次的立体透视，才能确保政策的严肃性和稳定性。然而，在政府治理中却出现了个别政策“朝令夕改”现象。例如，城市规划中“换一届政府改一次规划”，可能已经成为久治不愈的沉疴顽疾;某地方推出车辆单双号限行措施，不到半年即宣布终止执行;某城市“奖励举报车窗抛物”，执行一个月就被叫停;某地方关于城区一律不准饲养各类犬只的“禁狗令”，出台9天后就被收回;某城市上午刚刚宣布了“放宽住房限购”政策，当晚便宣布暂缓实施。个别政策“朝令夕改”危害不小，需要少数政策制定者深刻反省。

个别政策“朝令夕改”造成公共利益和政府形象受损，以及执行成本加大

个别政策“朝令夕改”形成“断头”政策，貌似不是什么大问题，其实这是一种典型的“亚健康政治”，弊端丛生，危害不小。

个别政策“朝令夕改”造成公共利益受损。任何公共政策推出，都必然耗费一定的公共资源，而一项公共政策一旦发生“短期流变”，必定造成人、财、物、信息、时间等公共资源的浪费，形成决策性浪费。个别政策制定者推翻自己的规定，虽有“知错能改，善莫大焉”的积极意义，但是前期政策制定与政策执行的沉没成本已经无法挽回。同时，社会不可避免地被其拖累，公众不可避免地承受无妄之灾，公共利益受损也就成为必然。

个别政策“朝令夕改”造成执行成本加大。政府制定的政策，都是政府与社会公众之间订立的一种带有法律意义上的承诺，不能随意变更。“朝令夕改”是一种非常态的政策运行过程，会导致政策执行成本上升，政策执行效率下降。个别政策“朝令夕改”，让下级在上级决策面前变得无所适从，下级经常被弄得手忙脚乱，整天忙于收拾残局，久而久之会导致下级“观望式执行”“应付式执行”，导致政令不畅;个别“短命”政策的出现增加了公众对政策的不适应性，让公众在面对公共政策时“选择性执行”“迟滞性执行”，加大了政策执行的阻力，导致决策执行成本上升。

个别政策“朝令夕改”损害政府形象。政府形象是政府的一种能力资源，好的政府形象有利于形成“民呼我应”与“我呼应民”的良性互动，对于化解社会风险、提升治理效能、推动政府职能转变具有重要作用。个别政策如果半途夭折，失去其连续性、稳定性、长期性，可能会使公众丧失对政府部门的信任，对公共政策缺乏信心，容易激化公众与政府之间的矛盾。从全面依法治国的高度和角度来看，个别政策“朝令夕改”容易损害法治秩序理应具有的可预期性特点，削弱政府部门的权威性，降低政府公信力。

个别政策“朝令夕改”的原因包括政策制定时片面强调“集中”，政策出台时一心只顾“政绩”，政策设计时明显偏重“私利”

个别政策制定时忽略“民主”，片面强调“集中”。民主集中制是民主和集中的有机统一，二者互为条件、相辅相成，是兼顾科学性与效率性的制度。少数党员干部在执行民主集中制时，习惯性地忽略了“民主”的前提，跑偏到“集中”那一头。现代决策强调公众参与，决策过程的公众参与是实现政策民主化、科学化的根本路径。透視个别“短命”政策，政策制定都是采用从上到下、强力推动、单向制定模式，社会公众完全缺乏真正意义上的参与，处于一种被动接受的状态。少数政府干部，抱持行政傲慢，任凭权力任性，习惯于发号施令，官僚主义作风严重，决策之前不做调查研究，“拍脑袋”做决策，政策不经验证就实施，最后个别政策“朝令夕改”自不待言。

个别政策出台时漠视“程序”，一心只顾“政绩”。习近平总书记在中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上指出，“决不能为了所谓的‘政绩，一件事还没落实，又要朝令夕改”。习近平总书记又对干部提出要求，“决不能为了树立个人形象，搞华而不实、劳民伤财的‘形象工程、‘政绩工程”。各地政府均已制定重大行政决策的法定程序，但是这些明文规定在少数“一把手”面前，都成了无用的摆设，“一言堂”现象没有从根本上解决。由于干部任期有限，少数领导干部只追求“短期政绩”“泡沫政绩”，人治大于法治，“政绩”决定一切，只顾眼前利益，采取“头疼医头，脚疼医脚”的政策方案，在急功近利思想指引下出台政策，必然得不到公众认可，政策也会因为社会反弹被迫终止。

个别政策设计时偏离“公益”，明显偏重“私利”。坚持以人民为中心的发展理念，要求公共政策只能是追求公共利益最大化。但是，少数决策者以狭隘部门意识指导公共决策行为，忘记了初心，站错了立场，跑偏了方向，只从部门利益出发，只为部门利益着想，政策制定过程偏离政策的公共性价值取向，政策设计缺乏“包容”，没有照顾到公共利益，政策得不到人民群众的拥护，最终只能“朝令夕改”。同时，少数下级只对上级负责，不对人民负责，再加上“本领恐慌”，政策设计时就已经“虚焦”“脱靶”了，政策质量低下，政策无以为继成为必然。

破解个别政策“朝令夕改”顽疾要端正少数干部的政绩观念，杜绝权力任性，消除“本领恐慌”

政令慎出，公众之福，历史上“萧规曹随”“徙木立信”，因为强调政令连续，皆成美谈。决策草率，百姓之祸，“翻手为云，覆手为雨”的政策制定，都会引发质疑。避免个别政策“朝令夕改”，确保政策彰显大写的民意，需要从作风、制度、能力等多个层面入手。

端正政绩观念，把稳决策的思想之舵。“治其本，朝令而夕从;救其末，百世不改也。”观念决定行为，要保证决策的质量，需要决策者树立正确的政绩观，真正落实以人民为中心的理念，做到“民之所好好之，民之所恶恶之”，把群众满意度作为政策质量的判断标准，避免因为“政绩”冲动导致个别政策“朝令夕改”。政策制定与政策执行都要坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，从大局去思考，从全局去定位，从长远去谋划，通过“修内功”最终呈现给人民群众一个有公信力的责任型政府形象。

杜绝权力任性，规范政策的运行过程。决策规范化、程序化是克服个别政策“朝令夕改”的良方。需要改进调查研究制度，保证决策者真正深入群众，广泛征求民意;要完善专家咨询制度，通过新型智库的建立、参与，提升决策的“知识含量”和“专业程度”;要落实集体决策制度，确保民主集中制真正发挥作用;要真正实施公示听证制度，破除“暗箱操作”，做到开门立法;同时要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，实行责任倒逼机制，提升政策质量。

消除“本领恐慌”，提升干部的决策能力。面对事业发展中的各种不确定性风险，干部要苦练内功，提升决策能力。政府决策影响深远，对决策者的能力要求非常高。“学者非必为仕，而仕者必为学”。当前，党员干部普遍存在“本领恐慌”，对新知识“搞不懂”，对新情况“把不准”，对新事物“跟不上”。这就需要党员干部勤于学习、善于学习，通过新本领、新技能和现代决策技术提升政策质量。

【注：本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”（项目编号：17VZL007）阶段性成果】

责编/谢帅    美编/王梦雅