扶贫再贷款使用管理成效的调查研究

张恩泽

摘要：扶贫再贷款是人民银行脱贫攻坚，支持“三农”的重要政策工具，央行通过支持贫困地区地方法人金融机构，扩大涉农信贷投放，以达到精准扶贫的目的。现对自2018年1月开始，人民银行岷县支行对岷县农商行发放的扶贫再贷款的使用情况进行调查研究，结合实证分析扶贫再贷款实施的成效和遇到的短板，提出了创新扶贫金融产品;建立适宜的利率机制;优化运行模式;完善风险补偿机制;加强扶贫再贷款管理等进一步优化运用扶贫再贷款的政策建议，以期更好地发挥扶贫再贷款对扶贫工作、普惠金融的支持作用。

关键词：再贷款;精准扶贫;普惠金融

中图分类号：F830.58    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）05-0103-04

一、扶贫再贷款机制

（一）扶贫再贷款运行机制

西部及边缘地区为我国贫困高发地带，贫困多集中在农村，甘肃省作为全国重点贫困地区，长期受到广泛关注，贫困发生率相对较高，其与气候条件恶劣，产业发展落后有关。因此，基层央行的扶贫再贷款具有重要意义，通过使用再贷款工具对农村经济注入流动性，政策倾斜于地方特色产业，促进“三农”健康发展。运行机制体现在四个方面（如图1）首先，能够提高货币总量供给，再贷款作为货币政策工具，通过贷款给金融机构，提高地区存款与贷款质量，会有效提高收入水平、创造就业机会，通过涓滴效应促进经济发展。其次，通过政策倾斜调整产业结构，扶贫再贷款也具有信贷政策属性，通过对贷款投向区域，产业和对象进行引导，有效优化地区产业，起到支农与扶贫的效果。再次，通过价格调控，给予优惠利率和限制金融机构加点幅度。最后，通过联系相关政府部门，给予财政补贴和购买政策性保险，降低农户贷款成本与风险。

（二）扶贫再贷款政策机制

扶贫再贷款相比较支农再贷款政策性更强，在精准扶贫的背景下，其政策定位在于，引导贫困地区的地方法人金融机构扩大当地信贷投放，优先和主要支持带动贫困户就业发展的企业（含家庭农场、专业大户、农民合作社等经济主体）和建档立卡贫困户，积极推动当地发展特色产业和贫困人口创业就业，促进贫困人口脱贫致富。在提供激励机制的同时，进行资金配置的优化与风险的防范，实行比支农再贷款更优惠的利率，分别为三个月1.45%，六个月1.65%，一年期1.75%，进行差别化授信，金额在五万元以内。实行“限额管理、精准扶贫、设立台账、成效评估”的管理原则，并对已完成央行内部评级并建立质押品池的借款人，采用质押的方式发放扶贫再贷款。其政策机制金融机构首先提出需求申请，通过央行内部评级系统后进行动产质押操作，运用再贷款资金精准有效地对接脱贫攻坚，按照规定为贫困人口脱贫致富提供金融支持，优先支持当地扶贫部门提供的建档立卡贫困户和带动贫困户就业发展的企业。（如图2）

二、岷县扶贫再贷款的现状

（一）承贷银行基本情况

甘肃岷县农村商业银行股份有限公司，作为岷县地区业务体量最大的存款类地方法人金融机构，2019年9月，其岷县存款余额在金融机构中份额为50.05%，贷款余额份额为46.45%。自2018年1月30日，岷县农商行开始借用人民银行扶贫再贷款，也是岷县地区扶贫再贷款的唯一承贷银行。截止2019年9月末，岷县农商行各项存款余额519 786万元，较年初增加43 474万元，增长9.13%。各项贷款余额47 2191万元，较年初减少2 864万元，下降0.6%，存贷比90.49%。存放中央银行准备金存款35 834万元，占各项存款的0.62%。岷县农商行全部可用资金195 164.39万元。2019年9月末扶贫再贷款余额15 000万元，涉农贷款余额441 229万元，各项贷款余额为478 669万元，涉農贷款占比为92.18%，资本充足率为20.02%，存贷比为90.49%，已经评级的合格信贷资产金额为32 890万元，不良贷款率为5.17%。

1.需求情况。近年来存贷比变化，受经济下行和银行业竞争加剧的影响，岷县农商银行在存款增长和吸收方面呈现出了一定的困难，存贷比持续高攀。2016年末、2017年末、2018年末存贷比分别为86.83%、99.04%、99.98%，高位运行的存贷比给岷县农商银行贷款投放造成了较大压力，面对部分较大金额贷款资金需求时呈现出了心有余而力不足的状态。此种形势下，如存款金额短期内无法取得突破，势必需要扶贫再贷款等资金的注入来帮助其强化支农支小的能力，客观需要扶贫再贷款的支持。

2.贷款投放情况。2018年1月开始向岷县农商行发放扶贫再贷款，按照“政府推荐、农户自愿、适当放宽、随用随贷、风险共担”的原则进行组织实施。陆续发放九笔扶贫再贷款，共2.8亿元，展期1笔，收回1.3亿元。2018年全年累计使用扶贫再贷款和自有资金发放涉农贷款31 019.2万元，其中扶贫小额信贷15 006万元，共支持农户5 559户，企业合作社共8户，使3 686户建档立卡贫困户享受到了扶贫再贷款的资金。岷县是农业大县，大部分地区中药材种植在农户收入中占有主要地位，扶贫再贷款资金用于支持全县贫困农户发展特色产业和贫困人口创业就业，扶贫再贷款的投放降低了农户的贷款成本，带动了农户贷款发展的积极性，通过向益农等新型经营主体投放再贷款资金，有力支持了扶贫带动作用，促进贫困人口脱贫致富，改善贫困面貌。

3.扶贫再贷款使用模式。农商行发放扶贫再贷款的模式主要为直接发放农户和“龙头企业/合作社+农户”模式。一是积极帮助农户发展生产。为了帮助农户早日脱贫致富，同时确保再贷款资金使用的合规性，使用扶贫再贷款资金向农户投放的贷款均用于支持农户发展生产，资金以自主支付的方式发放到农户借记卡中，由农户根据约定用途自主使用。二是助力新型产业经营主体发展。

4.取得的成效。通过使用扶贫再贷款，一是有效拉低了贷款利率，使用再贷款发放的贷款均使用基准利率发放给了农户，岷县农商行对农业的商业贷款加权平均利率约为6.58%，再贷款使用规定利率为最高4.35%，使农户获得了2%以上的利息优惠，有效降低了农户的贷款成本，扩大了贷款规模，降低了农户违约风险。二是再贷款资金受众覆盖面持续扩大，使用扶贫再贷款发放的农户贷款主要用于支持农户进行生产，额度均控制在了五万元以内，这一措施使得较多的农户享受到了价格低廉的金融产品，截至2019年9月，共支持农户6 026户，其中建档立卡贫困户为4 075户。岷县作为以中药材种植为支柱产业的农业县，岷县不断坚持特色产业发展格局，发展中药材产业、中蜂养殖产业，特色牧草产业以及畜牧养殖业。通过合理利用再贷款，支持特色产业，带动就业，提高地区收入，有效助力脱贫攻坚。

（二）存在的问题

1.期限上限较短。当前扶贫再贷款虽然有了更加优惠的利率，但在期限种类方面，只有三个月、六个月和一年期的，与岷县当地农业的生产收益周期不匹配，农户贷款投入使用后，还没获得收益就需要还贷款，只能选择展期。资金的投放与收回较为频繁，提供给金融機构的流动性较为短暂，虽然单笔扶贫再贷款展期次数可以达到四次，但是大额资金到了金融机构，又分割为多笔小额贷款，贷款给农户，签订合同和担保协议，带来了一系列的人工成本。

2.承贷机构单一，覆盖面狭窄。由于农村金融市场金融机构网点少，工作人员较少，金融产品较为单一，无法为农村提供多样化的金融服务。岷县地区“五大行”的支农业务少，在乡镇网点较少。农信社作为支农的主要金融机构，2019年3月，岷县农商行贷款余额约为全县贷款余额的51%。岷县地区扶贫再贷款仅由农商行承贷，同作为支农扶贫主力军的邮储银行、农发行和农业银行未纳入扶贫再贷款发放对象中，从而导致扶贫再贷款申请使用的规模少，覆盖面小。

3.风险分担机制不健全。风险补偿单一，缺乏政策性保险，扶贫小额信贷的责任主体为农商行，财政虽然提供一定的风险补偿基金，仅为总发放额的1%。担保方式单一，仅为具有一定经济实力的农户、其他人员为贷款农户进行担保，“三权”分置政策未落实。农户自愿自主购买商业保险，没有政策性保险和政府担保。目前风险分担机制不足够覆盖银行扶贫小额贷款的风险。

4.缺乏足值再贷款质押。央行为维护再贷款资金的安全性，防止地方法人金融机构不良贷款带来的隐患，金融机构在申请再贷款的同时需要提供足值的抵质押品。岷县农商行主要质押品为信贷资产，由于缺乏足够的合格信贷资产可供抵押，相较2018年同期借用的扶贫再贷款大幅减少，一定程度上降低了农商行支农惠农的能力。

三、扶贫再贷款政策效应实证

（一）指标选取

岷县于2018年1月开始发放扶贫再贷款，因此将数据的时间序列定为2018年1月至2019年9月。变量选取如表1，以扶贫再贷款余额和扶贫再贷款累积额代表再贷款供给额度，以农业生产总值和农业占比GDP代表宏观层面政策效应，以农商行营业利润和农户人均收入代表微观层面政策效应。运用Eviews8.0软件分析处理数据，整理2018年1月至2019年9月的数据，进行平稳性测试，通过ADF单位根检验后，构建VAR模型，进行Johansen协整性检验，从而判断再贷款指标与支农效益、农商行持续性经营，农户增收之间的关系。

（二）平稳性检验

ADF单位根检验是研究时间序列，通过检验数据中是否存在单位根，从而分析数据平稳性的一种重要方式。其判断准则为，假设检验序列中存在单位根，检验时间趋势项系数或截距项系数的稳定性。若不拒绝原假设，则yt为含单位根的非平稳时间序列，若拒绝原假设，则yt为平稳时间或趋势平稳的数列。以下是ADF单位根检验的三种情形。

（Ⅰ）yt=βyt-1++u

（Ⅱ）yt=c+βyt-1+u

（Ⅲ）yt=c+yt+βyt-1+u

将原数据进行检验（如表3），发现显著性较大，在95%的置信区间不平稳，将数据进行一阶差分后，所有指标数据均在95%置信区间拒绝原假设，即各指标数据为一阶平稳序列。

[表3 扶贫再贷款的政策效应变量单位根检验结果][变量 （C，T，K） 差分次数 ADF值 P值 Loan （C，0，1） 1 -4.599 0.0164 Amount （C，T，1） 1 -6.656 0.0251 Agr （C，T，1） 1 -18.052 0.0004 Occ （0，0，1） 1 -3.283 0.0079 Profit （C，0，1） 1 -3.802 0.0370 Income （0，0，1） 1 -2.4730 0.0234 ]

（三）Johansen协整检验

将通过检验后的一阶平稳性数据，进行指标之间的Johansen协整检验，来判断扶贫再贷款与产业结构、农村经济发展水平、金融机构可持续性经营经营，农户增收脱贫情况之间的均衡关系，建立协整方程。

（四）结果分析

通过观察结果得到扶贫再贷款的余额和累计额与农业生产总值、农业占比GDP、农商行营业利润，农户人均收入间的协整关系，其中在产业结构方面，扶贫再贷款累计额与余额未通过与农业占比GDP的协整检验。（如表4）因此可得到以下结论。

1.支农情况方面。支农扶贫累计再贷款每提高1个百分点，农业GDP就会提高约2.33个百分点。扶贫再贷款余额每提高1个百分点，农业GDP提高1.38个百分点。可以看出岷县金融机构扶贫再贷款发放后，对岷县地区的农业发展起到推动作用。但数据显示，扶贫再贷款平均余额与农业GDP占比不存在协整关系，并非存在长期均衡关系，需要收集更加详尽的数据进行判断。

2.金融机构持续经营方面。支农扶贫累计再贷款每提高1个百分点，岷县农商行营业利润就会提高约2.78个百分点。扶贫再贷款余额每提高1个百分点，营业利润提高约3.25个百分点。

3.农户增收方面，支农扶贫累计再贷款每提高1个百分点。岷县农户人均收入就会提高约3.84个百分点。扶贫再贷款余额每提高1个百分点，农户人均收入提高约3.53个百分点。

四、结论与建议

（一）研究结论

1.扶贫再贷款政策效果较好。扶贫再贷款对于农业规模的发展、农户增收具有正向推动作用，对比协整关系，可以看出再贷款对于农商行的持续性经营和农户脱贫增收贡献较大，其中对于农户增收效果更加显著，对于农户增收的贡献大于对农商行盈利的贡献，对农商行放款的利率限制具有成效，农户享受到了实在的政策优惠。扶贫再贷款运营良好，有效地支持了“三农”的发展。

2.扶贫再贷款对农户增收效果显著。岷县农商行通过使用扶贫再贷款资金，发放扶贫小额贷款和涉农贷款，优先于贫困户，带动新型益农经营主体，推动攻坚脱贫。扶贫再贷款一年期利率仅为1.75%，由于央行限制农商行的发放利率为4.35%，约束了农商行自行定价转化政策福利的能力，使得贫困户获得了优惠的利率，降低了还款难度，鼓励了贫困户贷款的积极性，使农商行获得了约2.6%的利差收益。长期来看既有益于贫困户贷款增收脱贫的发展，又让农商行获得了稳定利差收益，扶贫具备动力，对于农村地区的贫困起到了良好的缓解作用。

3.扶贫再贷款对于农业结构效果不显著。数据显示，对于地区产业的优化效果无法得出，一是扶贫支农再贷款支持的时长较短，资金的投入量较少，没有带来显著的效果，需要获得更多更详尽的数据进行分析。二是农业的发展虽然有了规模上的增加，但是增速相比地区GDP增速不显著。岷县地区主要产出中药材，其生长采摘周期通常大于再贷款的最大期限，即一年。使得农户还没取得收益就要面临还款，不能对农户扩大生产规模和加大产业投入形成良好鼓励。

（二）政策建议

1.创新扶贫金融产品。提高扶贫小额贷款的期限和数额弹性。在期限方面，适度延长贷款的期限，符合地方产业的特点，与农业生产周期相适应。目前，扶贫工作方式更多的向产业支撑、企业主导、基础建设等带动式生产扶贫转变，对扶贫资金的需求呈现出大额化、长期化、高度集中的特点。因此，需要设计出多个档次的期限品种，允许适当展期。在贷款额度方面，扩大再贷款投放总量，提高扶贫小额贷款的数额，根据农户的信用条件、担保抵押条件、发展意愿与能力提供数额区间较大的贷款。

2.建立适宜的利率机制。由于发放对象为贫困户，较为弱势，需要给予比支农支小更优惠的利率，同时设置贷款利率上限，保证农户享受到政策福利。加大对金融机构再贷款发放利率的弹性，对于涉农比例较高、政策评估较好的金融机构，给予更大的优惠利率幅度。

3.优化运行模式。一方面，完善建档立卡信息资料的录入。扶贫再贷款支持的着力点应放在具有贷款意愿、创业潜质、技能素质和一定还款能力的“建档立卡”的贫困户以及相关脱贫项目、扶贫企业或脱贫建设上，以提高扶持的精准度。另一方面，扩大支持范围，鼓励其他金融机构参与，农商、农行、邮储、镇银行具有支农扶贫经验，可以形成一定的竞争性，择优选择。一是能提高再贷款资金的规模，提高脱贫效率。二是多个银行扶贫力量大，交流工作经验，具有更多的动产来防范金融风险。三是提高支農扶贫工作的专业性，鼓励其他商业银行组建金融“三农”事业部，以有经验的专业人员、技术、设备组建机构，提高便民服务点的供给，提高互联网技术的应用率，做好金融宣传工作，从而提高支农扶贫效率。

4.完善风险补偿机制。在信用激励方面，对于信用评级高、还款率高的村镇，评定信用村、信用乡镇，给予信用村称号，提高贷款发放额度，简化手续，提高贷款期限。激励农户积极使用贷款。在风险补偿方面，财政需要提高扶贫贷款风险补偿基金比例，扩大政策性保险的覆盖范围，做好银政企协调分工，建立“政府+农户+银行+保险”的联合风险防范模式，政府财政贴息、农业补贴、税收优惠、农户联保、银行资产质押、风险补偿基金，提供政策性农业保险，落实好“三权”分置政策并探索抵押物的创新。

5.加强扶贫再贷款管理。央行需要加强扶贫再贷款管理。首先，严格执行再贷款管理办法，对于涉农贷款占比低，存贷比低的贷款人，不按规定使用再贷款的借款人，对借款方进行约谈、收回贷款等措施。其次，运用好内部评级系统，金融机构按规定要求提供合格的质押品。最后，提高发展带动型企业贷款的质押品评分等级，给予不同的评分等级，建立好符合当地企业贷款特点的评级机制，从而提高政策效果。

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[责任编辑：王功巧]