校院一体化招标采购信息平台设计与实现

吴琼雷， 欧 平， 戴丽萍， 胡志诚

（上海交通大学安泰经济与管理学院，上海200030）

0 引 言

近年来，“互联网＋政府采购”的融合创新模式正成为政府采购的发展趋势，通过信息技术建立覆盖交易、服务和监督等功能的政府采购平台，达到互联互通、信息共享，并促进实现质量、价格和效率相统一［1］。招标采购是高校内部的一项重要业务，高校通过招标采购获取各类资源为学校事业发展提供基础条件［2］。许多高校成立了专门的招标采管购理部门，负责全校的招标采购管理工作，提升招标采购工作合法性、规范性；部分二级学院也设置了招标采购管理办公室或专职岗位，负责学院层面的招标采购管理工作。而对于采购人，招标前需进行采购计划及经费预算申报审批、供应商的市场调研、学院和学校职能部门的立项（论证）审批，招标时需完成校招采管理部门的招标审批、参与招标书编制、评标等活动，确定中标供应商后还需完成合同签订、审批、执行、验收、付款等活动，前后环节众多，成本较大、工作效率低下、采购周期较长，采购人遇到招标就“头疼”。目前许多高校建设了招标采购管理信息系统，但主要集中于学校层面招投标管理环节，未达到招标采购的全生命周期管理，对最终用户及二级学院的招采管理严重缺失。因此探索如何利用信息化手段打通学校招采管理、相关职能、二级学院招采管理部门和最终用户之间的壁垒，在学校招采“放”的背景下，完善学院“自管”和学校及时方便地“督管”；加强内控、规范流程、风险控制的同时，使管理进一步向服务转变，为最终用户提供体验良好、操作便捷、流程透明直观的全生命周期的校院一体化招标采购管理信息平台，对提高高校招标采购管理整体水平具有非常重要的现实意义。

1 高校招标采购管理信息化发展现状

1.1 国内高校招标采购信息化发展不平衡

为规范采购流程、提高招标效率和降低招标成本，国内一些高校积极开展招标采购信息化建设，建立招标采购门户网站和电子化招标采购平台，如我校实现了招标审核、信息发布、供应商报名、投标、交费、专家抽取等全流程在线采购操作和信息提醒；天津大学实现了货物和服务类公开招标采购项目的网上委托、受理、编标、投标、开标、评标的全流程电子化，并均形成了相应的管理机制［3］。而大多数高校招标采购信息化水平较低，仍采用纸质文档和人工开标评标方式，对于电子化招标采购系统处于探索和计划中。

1.2 校院招标采购信息化管理需求和颗粒度不同

学校招标采购管理系统侧重于招标申请、审批、招标、投标、交费、专家抽取、评标等招标活动环节，而招标活动的事前、事后很多环节则缺失。学校招采管理部门以学院、部处为单位进行管理，而二级学院以教师、课题组、实验室或业务部门等采购主体进行采购管理；高校招采管理部门不会花费精力去管理或核实二级学院招标采购项目是否存在重复性采购、资源浪费、利用率低下等问题，而二级学院却需要关注这些问题。此外，小额零星采购（招标采购限额以下）在高校教学、科研、学科建设中也发挥着不可替代的作用，呈现“量大频繁”的特点［4］，目前高校对这类采购还缺乏严密的管理机制与监督体系来防范采购管理风险。总体而言，招标采购的事前、事中、事后控制以及小额零星采购管理，对于二级学院是必不可少的。由于管理颗粒度不同，学校采购管理平台对二级学院来说，作用有限，不能够满足学院的管理需求。

1.3 学院招标采购管理意识、制度相对薄弱和粗放

高校采购工作中存在一些问题，如采购机制不健全、采购组织体系不科学、采购人员能力参差不齐、采购监督不全面、信息化水平低等［5］。调研学校3 个二级学院的招采管理情况，分别具有工科、文科和商科背景，具有一定代表性，如表1 所示。

表1 二级学院招标采购管理概况

由表1 可以看出：

（1）部分二级学院尚未对招标采购进行统一归口管理，管理上较为粗放、松散，风险控制较为薄弱；

（2）不同学科背景的二级学院招标采购类型不同，对招标采购管理各有特色，信息化需求的必要性、紧迫性也不同；

（3）二级学院在招标采购流程管理和制度建设上存在一些差异，流程规范性和制度完善性程度不同；

（4）学校、学院之间的信息化发展水平不平衡。学校建设了较多信息管理系统，二级学院较少建设学院级别的信息管理系统，并鲜少与学校系统进行流程和数据对接、共享。

1.4 高校信息化建设缺乏顶层设计

高校招标采购过程中涉及环节多、主体多，招标采购业务不应该仅仅是招采管理办公室的职责范围，还涉及如发展规划、财务、资产管理、信息办、基建、后保、图书馆、纪委、审计等部门，以及党委常委会、校务委员会等校级机构都是招标采购组织架构的组成部分［2］。

由于高校信息化建设缺乏顶层设计，学校招采管理与资产管理、财务管理、人事管理、科研管理等系统之间大多相互独立，难以共享和关联，流程、数据和信息分散，信息孤岛现象显著，集成应用程度低。没有完善的数据资产管理体系，就容易出现数据孤岛现象［6］。以学校设备类招标采购为例，采购人需要从不同入口登录校资产管理与实验室处和招采办分别负责的两个系统进行项目论证和招标申请，填写的信息中有较多重合。学校各职能部门提倡让“电脑多跑路，用户少跑路”，却出现用户“跑多个系统，填一样信息”的尴尬现象。信息孤岛阻碍了招标采购的全流程监督管理。

此外，由于学校各职能部门间信息化发展不平衡，不同类型招标采购项目，审批流程和方式截然不同，采购人经常晕头转向，招采管理部门还需解释和指导。

1.5 缺乏供应商和专家库信息的共享

供应商诚信信息共享机制及专家共享机制尚未建立［7］。对于供应商和评委专家的管理目前停留于信息维护层面，没有达到信息共享。由于专业性、信息不对称等原因，采购人经常无法寻找到多家备选供应商，且对其资质、实力、案例等所知甚少，谈判中往往处于弱势。对于学院自行招标，如何邀请到合适的评委专家也是一件令人头疼的事情。学校招采管理部门将供应商、专家评委等资源对二级学院进行共享，对于完善采购需求、与潜在供应商询价、谈判、降低采购成本等都是非常有利的。

1.6 高校采购数据缺乏深度应用

高校招采管理部门在招采管理过程中积累了大量数据，却很难利用大数据工具进行采购分析、供应商诚信等决策辅助类分析。原因有几点：①缺乏管理系统，采购数据信息多以纸质或电子文档形式储存，难以收集利用；②虽然建立了招标采购管理系统，但“数据孤岛”现象显著，无法对数据进行深度挖掘和应用。③学校与学院采购数据未达到融合。

2 校院一体化招标采购工作流程设计原则

根据对学校和学院招标采购管理信息化现状的分析，学校应建立一套科学合理、符合高校特点的校院一体化招标采购全生命周期管理信息系统势在必行，设计时需要考虑以下原则：

2.1 顶层设计原则

高校各职能部门的信息化建设只局限于本部门业务，对于某些具有关联和协同业务的模块，存在重复建设和不适用现象，总体建设成本较高。因此，需要从学校全局、长远角度考虑，进行顶层设计，根据各级用户管理需求，对系统进行统筹规划和统一设计，确保“统一的信息标准、技术路线、基础架构和组织管理”［8］，可以大大降低成本和便利高校的分级管理。

2.2 管理制度化、流程化、信息化原则

合理的采购规章制度，以及完善的采购业务流程，是高校政府采购中所依据的根本［9］。目前，高校各二级学院的采购管理流程和方式五花八门，管理制度和流程规范性有待完善。将口头上、观念上、经验上、习惯上的管理方式制度化，完善组织管理建设，明晰各主体职责；依据管理制度，对流程进行梳理、重组、优化深化；再进一步将规范化的流程转变成信息化管理方式。因此，管理制度化、制度流程化、流程信息化是深化采购改革的关键举措。

2.3 全过程管理原则（全生命周期）

将招标采购的全生命周期过程均纳入校院一体化招标采购信息平台中，加强对招标采购工作的事前、事中、事后控制，形成闭环管理；同时将小额零星采购的关键信息纳入一体化平台中。全过程管理使得采购透明化，监管再也不会无处着手。

2.4 资源数据共享原则

解决招标采购管理系统的数据孤岛问题，最大限度地共享数据资源，确保各应用系统之间的数据共享与实时交换，使招标采购管理系统能够与学校整个信息化体系内的数据保持一致。

2.5 用户为中心原则

①用户提供一门式服务平台入口，单点登录，为用户提供一致、便捷的操作界面；②实现采购业务的全流程在线审批、移动申请、审批和查询、实时提醒等功能，使用户可随时随地申请、查询采购信息。

3 校院一体化招标采购工作流程分析

结合学院和学校招标采购管理情况梳理了一体化招标采购相关工作流程轮廓。

（1）从招标采购类型来说，分为货物类、工程类和服务类三大类；

（2）从招标采购工作主体来说，分为如下五大类（见表2）。

（3）采购组织形式和方式，依据采购预算金额及是否属于政府集中采购目录范围，将采购划分为学院组织招标、学校招采办组织招标、代理公司组织招标、政府集中采购和小额零星采购五大方式，具体采购流程如图1 所示。

（4）从全生命周期采购过程涵盖的数据信息看，主要有供应商、论证、评标专家、采购、审核、监管人员、货物产品、采购合同、财务等信息，需建立相应数据库，如图2 所示。

表2 高校招标采购五大工作主体

图1 全生命周期的高校采购工作流程图

4 校院一体化招标采购信息平台工作流程设计

校院一体化招标采购平台应覆盖上述三大采购类型、五大采购主体、多种采购方式、全生命周期的采购业务流程，实现高校采购信息化的闭环管理，强化信息的衔接与共享。在信息系统设计时，需要对业务流程进行详细分类、梳理。根据不同业务流程设计一体化平台上的工作流，做好学院和学校流程的衔接。

图2 高校采购平台的数据库信息

从采购人角度，其完成招标采购依次需经历五个阶段的工作，一体化平台上相应地设计这些工作流程和功能管理模块：

（1）采购计划及预算管理。包括招标采购计划申报、查询和审批以及采购预算申报、查询和审批管理。审批通过后才能采购，临时招标采购计划和增加经费预算需经学院审批后才能采购。具体地，采购人在学院申报采购计划，依次由学院采购部门主任、分管院领导、学院财务小组及党政联席会审批；在采购计划申报审批完成后，再按上述三级审批完成经费预算的申报和审批；最后，学校财务处下拨预算。

（2）招标采购立项管理。采购人对采购需求完善和市场调研后，进行招标立项申请，经学院、学校职能部门审批、论证。

（3）招标采购管理。立项后的项目向学校招采办进行申报和审批，并确认招标采购方式；然后进入招标环节，包括招标文件编制、发布招标公告、供应商报名和投标、邀请评委专家、开标、评标、选出中标单位、中标公示等。对于设备、货物类可用明确技术参数来描述的招标，可利用信息化手段设计在线辅助评标，提高评标效率、缩短招标时间。在招标采购中，不断完善专家库的建设，设计专家库管理模块。

（4）合同管理。中标公示后无疑义即进入合同阶段，包括与中标供应商洽谈合同内容、合同申请和审批、纸质合同的签订、盖章、备案及电子合同的管理等。合同管理应作为采购管理的核心模块之一，学院和学校招标采购管理部门以合同作为控制采购项目质量的有力手段之一。

（5）合同执行、验收、付款、对供应商和产品评价管理。在供应商和产品管理方面，建立动态的供应商库、产品和价格参考体系以及评价制度，提升供应商违约失信的成本，共享供应商信息，便于采购人获取优质供应商和进行甄选采购。

从管理角度，设计“查询与统计分析管理”模块，运用云计算和大数据技术，提供快速查询、统计分析以及预警功能；针对不同级别的管理需求，建立可视化台账，确保管理层决策务实高效。

从监管角度，设计“监督管理”模块，通过完善采购信息登记制度，透明化采购过程，相关管理部门可对采购项目进行随时抽查或定期核查，对采购过程进行监督管理。做到监察的电子化与业务工作的电子化同步设计、同步建设和同步运行［10］。

此外，还需建设信息门户网站，用于发布采购相关政策法规、招标、中标信息，并提供一体化平台入口。

5 校院一体化招标采购平台系统的总体架构设计及建议

招标采购管理系统应是高校信息化建设的一个组成部分，校院一体化招标采购平台的设计既需要满足目前业务需求，也需要考虑后续系统的扩展性，重视用户操作体验。面向服务的体系结构（Service Oriented Architecture，SOA）是一种充分利用Internet 技术、满足企业对不断增长的业务运营模式需求的应用架构，该模式具有安全、灵活和无缝处理异构和异质的内外资源的能力［11-12］。通过互联网，利用现代信息技术，搭建了基于SOA的符合高校及二级学院管理需要的“一站式”校院一体化采购管理平台框架（见图3），它定位于整合学校各部门、各应用领域的数据共享需求，建立数据共享标准，以各类信息资源的集成和交换为基础，实现系统互联、资源共享，提高应用效能，推进了学校信息化建设持续协调发展［13］。

（1）“IT 基础设施层”，包括高性能云计算服务器、云存储以及网络。

（2）“数据资源层”，在基础设施层基础上，搭建数据基础平台。

（3）“应用支撑层”平台，包括统一信息门户、统一身份认证、移动门户、共享数据中心和数据交换等平台；它不单独提供独立的业务应用，而是应用层的支撑；平台采用构件化、服务化的设计思想，面向各类应用系统提供技术接口、组件模块。

图3 “一站式”校院一体化招标采购平台总体架构示意图

（4）“业务应用层”，指各应用功能模块，覆盖了招标的全生命周期流程（事前、事中和事后），便利了招投标和评标工作，全面提高整个招标管理效率和透明度。这些模块可以存在于一个同构系统中（由学校层面统一规划建设），也可以是存在于不同的异构系统中（如二级学院、各职能部门、招采管理办），通过应用支撑层的数据交换和共享数据平台进行数据交换与共享，实现校内信息资源的共享与交换，在信息整合基础上进行应用整合与开发。

（5）“综合服务展现层”，面向各种信息用户，通过信息门户、手机客户端、短信、邮件等方式便捷地对招标采购的各个环节进行操作、查询和分析，实现跨部门协作和资源共享。

（6）同时需要建设校院一体化采购平台的“信息标准和安全运维体系”“统一运维与服务保障体系”“网络与信息安全保障体系”。

校院一体化招标采购信息平台的实现是一个庞大的系统工程，涉及到多方主体及应用系统和技术，如何更好实现招标采购管理的电子化、网络化、规范化、透明化和智能化。

（1）顶层设计，统筹考虑。联合招标采购各主体之力，协同共建。“数据标准不完善、不统一”是高校信息化建设中的突出问题之一［14］。系统设计前，充分调研各主体需求，收集、整理相关数据字段，了解和分析相关主体的管理和查询需求，确定采购数据的主数据、元数据。

（2）完善制度，规范流程，厘清权责。加强治理体系建设，完善招标采购决策和审批制度，重视采购事前控制和内部监督。建立统一标准，使各业务数据有据可依并进行规范化管理。

（3）关注招标采购的全生命周期管理。加强招标采购的事前、事中、事后监督，做到价格可对比、过程有留痕、结果可追溯，促进招标采购工作更加阳光、透明［15］。

（4）管理和服务并举。关注用户需求，以用户为中心。招标采购的最终用户是采购人，在高校行政管理向服务转变中，需要“以人为本”，在规范管理流程、提高工作效率、增强透明度的同时，还需为采购人提供便捷的、一站式、集成化、全方位的招标采购服务。

（5）业务应用全面融合。提升数据质量、数据管理和应用水平，制定完善的数据标准和规范，用信息技术打通各应用系统间的数据壁垒，保证数据和流程信息的顺畅流转，实现信息资源共享和跨部门业务应用全面融合。

（6）运用大数据和人工智能技术。可对招标数据进行智能分析、挖掘、预测和预警，使得高校招标采购由原手工操作向智能决策转变，为高校各学院和部处高效、高质量开展采购工作、快速决策，建设高校智慧采购奠定基础。

6 结 语

针对目前高校招标采购管理信息平台建设中存在的问题，提出校院一体化招标采购工作流程的设计原则，分析了校院一体化招标采购全生命周期流程和具体功能模块设计，构建校院一体化招标采购信息平台系统的总体架构，并给出了相关建议，有助于高校实现招标采购管理的电子化、网络化、规范化、透明化和智能化。学院已建立院级招标采购和合同管理平台，并得到很好应用，增强了学院招标采购管理的规范化和透明化，大大提高工作效率、降低成本；提出的校院一体化整体解决方案及架构同时得到了学校招采管理部门的充分肯定和采纳，已作为学校完善招采管理平台的依据和有效参考。