失地农民非农就业研究综述

摘要：在我国城市化的深化过程中，对农民土地的征用使得涌现了大量的失地农民，针对农民失地后的谋生情况，我国学者进行了大量研究。本文主要主要综述了学者们在实际调查中关于失地农民就业方面的研究成果，为了解失地农民就业方面的最近动态，文本选取的参考文献为2014—2019年这6年期间发表的21篇文章。

1 研究背景

在我国城镇化发展的深化过程中，城市扩张使得部分农民的土地被政府征收，出现了失地农民这一群体。土地自古以来都是农民赖以生存和发展的最根本生产生活资料，征地后农民失去了土地带来的保障，而大多数农民没有其他的技能，如何保障基本生活成为失地农民面临的难题。

就业是民生之本，解决失地农民的就业问题是保障其生活的最根本途径。党的十九大报告指出“要健全农业社会化服务体系，促进一二三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽农民增加收入的渠道。”2019 年中央一号文件中也强调了解决农村劳动力转移就业的重要性，积极落实就业政策，加强对失地农民的技能培训等。在政策的指导下积极解决失地农民的就业问题是实现城镇化高质量、高水平发展的重要途径，本文主要对失地农民就业问题、影响因素和措施这三个方面进行综述。

2 非农就业的现状与问题

失地农民就业现状总的来说不容乐观，就业水平与质量偏低。学者在对沈阳市的调查中发现，调查对象中未就业和临时就业的人数达到 27.5%，已就业人口中占不到8.0% 继续从事农业生产。（徐佳澍，2016）在发达城市上海的调研中发现失地农民的就业政策没有落实到全市范围，就业问题仍存在。（缪成臣、董艾轩，2018）。失地农民再就业过程中存在诸如就业率低、难度大、信息渠道窄、就业层次与收入低、就业保障不健全及就业环境差等一系列问题。

2.1 就业率低，就业难度大

相关数据显示，有80%以上的失地农民存在就业困难的问题，其中约50%的失地农民很希望自己能够再就业。（郭小辉，2019）失地之前非农就业是农民的副业，他们从事的工作工资低，进城打工挣钱贴补家用，主要的经济收入来自农业。失地后以前的副业无法维持家庭的生活，需要变换工作，但由于自身素质和劳动力市场对工作技能的要求，失地农民就业难度大。（刘健，2018）另外，目前征地过程不合理导致的失地农民越来越多，适龄劳动力占很大比重，但就业岗位有限，失业率居高不下（刘贤，2016）

2.2 就业渠道窄，信息获取途径少

農民主要的信息获取途径是熟人群体，政府组织的作用发挥得不充分。（石秀珠，2014）失地农民主要的就业渠道：一是自谋职业，主要是外出打工;二是政府安置，企业招工。但是在企业改革的过程中实行人员精简，很多人再次成为失业者。（赵裕杰，2018）受地域、自身技能和素质等限制条件的影响，失地农民自谋职业的难度很大;招工安置带有政策的倾向性，用人单位主要将他们安置到安保和后勤等对技能要求不高的辅助性的岗位。（郭小辉，2019）

2.3 就业层次与收入低

大多数进城农民从事如餐饮酒店、邮政快递、制造业以及建筑等低端行业，这些行业的劳动强度比较大，技术含量低，替代性强。（张哲、王丹丹，2017）失地农民从事劳动密集型行业，主要是脏活、累活、体力活、高危活，是不受保护的边缘职业和底层职业。（石秀珠，2014）用工单位过度使用失地农民的廉价劳动力，增加他们的劳动时间、过高要求劳务数量、同时削减薪酬待遇等等，导致农民的工资偏低。（贺鹏、张海钟，2019）

2.4 就业保障不健全

用人单位存在拖欠、克扣工资，同工不同酬，节假日无偿加班，不办理社会保险，收取劳动者押金、培训费，随意辞退劳动者不支付补偿金、不为工伤劳动者支付医疗补偿等现象。（石秀珠，2014）用人单位追求利润最大化，降低失地农民的工资、保险资金与福利待遇，失地农民本该享有的正当权益得不到保障，即使在就业过程中发生意外伤害，丧失再就业能力，所得的补偿也很少，且基本上都是一次给付，后续出现的问题用人单位也不负责。（段艳芳，2015）

3 非农就业的影响因素

学者们主要从政策体制、社会以及个人三个方面阐述了影响失地农民非农就业的因素。在政策方面，主要涉及到我国城乡二元体制的消极后果，失地农民就业安置和保障等相关政策的落实方面;在社会层面，主要分析了当前社会的总体就业形势和服务;在个人方面，主要从个人的思想观念，就业技能与素质进行分析。

3.1 政策层面

（1）体制方面。城乡二元结构长期存在，户籍、社会保障、劳动就业、教育、住房等一系列制度人为地阻隔了城乡人口的平等、自由交流，进城农民为城市建设和发展做出贡献的同时却只能游离于城市边缘。（石秀珠，2014）户籍制度对失地农民非农就业造成了体制性的障碍，使得农村居民与城市居民在权利、待遇、身份、保障等方面存在较大差异，就业呈现出明显的不公平性。农民在城市参保手续多、门槛高，同时无保、退保、断保的问题严重。（和叶，2016）

（2）就业安置与保障方面。征收土地的过程中，政府仅仅从原则上界定就业安置，未制定具体的、可操作的方法，各部门缺乏解决问题的统一工作标准。“谁占地，谁负责”的安置原则没有得到全面贯彻落实，政府只对失地农民给予了相关的征地补偿，未对其进行就业安置，也未推出针对性的就业保障政策，未提供失地农民需要的就业指导和培训机会。（王如玉，2018）通过对苏州市的调研发现，虽然政府为失地农民提供了一部分福利性岗位，但总量不能满足他们的就业需要;政府对劳动力市场缺少充分的了解，提供的培训缺乏针对性。（李逸云、丁沁娴，2017）政府组织的职业培训中，很多培训技术与就业岗位不匹配，培训内容与大的就业环境不相符，一些政府组织对农民的培训只是为了应付上级检查。

3.2 社会层面

（1）社会总体就业形势方面。随着社会生产力和生产水平的不断提升，产业结构调整使得劳动密集型企业向资本密集型、知识密集型企业转型，呈现出供大于求的就业形势，导致低端产业的工作所需劳动力大幅度减少。（李逸云、丁沁娴，2017）现阶段国内大型企业进入改革阶段，争相聘用年轻、有能力、高素质、高知识的创新型人才，失地农民完全没有竞争资本。（冯海军，2019）

（2）就业服务方面。农村地区在公共服务方面有待提升，缺乏针对失地农民的就业服务机构。现有的服务机构也只是提供职业指导和介绍服务，同时存在就业信息匮乏且不对称等问题，难以满足不同地域、不同年龄和不同文化层次农民的需要。一些政府通过多渠道组织开展就业培训和就业安置，但培训工作缺乏针对性。（和叶，2016）失地农民获取就业信息的渠道主要通过熟人、朋友，信息的有效性和准确性难以保证，在就业过程中存在一定的盲目性。（杨斯捷，2017）

3.3 个体层面

（1）自身观念方面。失地农民倾向于认为自己除了种植农业干不了别的，自己的思想观念制约他们的改行以及自身的惰性使他们不能找到理想的工作。（王佃慧，2019）失地农民缺乏主观能动性，缺少自主就业、创业意识，同时对就业的认知存在问题，想依赖政府来解决他们长期的生活问题。（毛爱华，2018）自身文化程度整体不高，适应生活发生变化的能力较差，安于现状，对未来缺少规划和打算。小农保守意识使失地农民更愿意享受当下的生活，对自我发展的要求也不高，不愿意继续社会化。（杨斯捷，2017）

（2）就业技能与素质方面。由于非农就业能力与文化素质偏低，失地农民在谋求工作时缺乏优势，无法适应专业技术要求较高的工作，不得不选择工资低，门槛低，可替代性强的工作。（刘健，2018）失地农民在知识掌握程度、生活水平、素质技能、权利意识、法制观念等层面落后于城市居民，没有融入城市生活，城市居民本能的优越感会对其产生轻视的思想，以及失地农民自身不熟悉的城市生活，对就业岗位的了解会受到局限，加大与城市人群的就业差距。（余传杰，2014）

4 促进失地农民非农就业的对策

结合以上的问题以及影响因素分析，学者们主要从政策、社会和个人三个方面提出相关对策。在政策层面，主要是对失地农民的安置补偿和经济方面的优待等;在社会层面，构建政府、学校、企业三位一体的联动机制，为失地农民制定长期的就业培训计划，培训适应于市场需要的技能，同时拓宽农民的就业渠道，构建就业信息共享平臺。在个人层面，包括改变农民陈旧的思想观念，树立正确的就业观等。

4.1 政策层面

（1）补偿政策。实行货币、住房、就业和社保安置等的优化配置，确定合理的安置方式，安置方式不仅要改善失地农民目前的生活状况，同时还要兼顾可持续生计。（刘健，2018;贺鹏、张海钟，2019）构建完善的失业补偿机制。将失业补偿纳入到当前的失地农民安置内容中;补偿的标准要保证失地农民当前的生活水平不低于被征地之前的平均生活水平;同时失业补偿期限不少于城市失业人员领取失业保险的期限。（王如玉，2018）

（2）经济政策。第一，发挥地区的优势产业，结合历史传统、地理条件和劳动力特点等，因地制宜招商引资，就地为失地农民提供岗位。（刘健，2018）第二，促进失地农民积极创业，政府对创业者从政策和资金上给予支持，例如提供税收优惠政策、担保政策等;对在创业过程中遇到资金方面的问题，政府可以从税收、金融等方面给予其扶持。一是金融机构要明确在失地农民创业中的责任，健全农村的政策性金融体系。二是农村信用社为失地农民的创业提供更多的金融服务，满足失地农民对创业资金的需求。三是推动小额信贷机构的发展。对自主创业的失地农民提供一些优惠，例如在创业初期，在所得税和营业税等方面给予一些减免;对创业所需的场地、设备费用等给予一定的补偿。（王如玉，2018）第三，针对劳动能力较弱的群体，政府可以提供一定比例的公益性岗位，这些岗位对非农技能要求不高，同时支付的工资带有财政转移支付色彩。（刘健，2018）第四，完善经济补偿制度，严格落实补偿政策，按时、按质、按量进行资金补偿。（毛爱华，2018）

（3）就业政策。政府为失地农民制定一系列就业惠民政策，例如对企业进行招用补贴、政府鼓励企业在招工过程中，尽量多招收失地农民，对于招收一定数量农民工的企业，政府部门给予政策倾斜等，灵活调整失地农民社保基数和缴费比例、医疗保险和重大疾病医疗补助，适当提升医保报销比例，简化申请流程等。（贺鹏、张海钟，2019）。政府根据当地的实际需求，设立临时工作岗位，形成岗位过渡机制，确保失地农民的基本生活。（毛爱华，2018）构建城乡统一的就业市场，加快城乡二元体制的改革，减少在就业过程中出现的户籍歧视现象。（王如玉，2018）

4.2 社会层面

（1）就业培训方面。建立政府、学校、企业三位一体的联动机制，为失地农民制定长期的就业培训计划，充分发挥社区学校和社会培训机构的优势，建立技能与素质过硬的教师团队，针对农民的不同需求提供培训服务，完善就业信息的发布与跟踪机制。（贺鹏、张海钟，2019）就业培训要结合重点项目、大型企业需求，开展订单式的培训，同时还要考虑培训对象的意愿、爱好、年龄、性别等情况，提高培训效率与培训对象的参与积极性。就业技能培训由劳动保障等相关部门牵头，充分发挥专科院校、职业中学、技工学校等学校的优势，开展多种渠道和形式的培训，使失地农民实现从“体力型”逐步向“技能型”和“智能型”转变，提高他们的自身素养和就业竞争力。（和叶，2016）根据失地农民的自身特点进行培训，要具体问题具体分析，不能单纯地把城镇职工的培训模式照搬过来。（郭小辉，2019）政府职能部门要与地方用工单位积极建立联络，对企业的岗位需求进行实时调查了解，对于不愿承担社会责任的企业，实施相应的惩罚措施。（毛爱华，2018）

（2）就业渠道方面。将第三产业作为产业结构的重心，大力发展交通运输、批发零售等服务行业;大力发展餐饮娱乐、家政服务、旅游度假等消费性服务行业，增加失地农民就业机会，吸纳更多的失地农民到城市就业;同时在城镇化过程中注重发挥本地区的资源优势，充分利用当地区位、环境等优势，发展特色产业、乡镇企业等。（和叶，2016）发展符合地区特点的中小型企业，在引进外资时，不仅要考虑投资方的投 资额、产值等指标，还要重点考虑其吸收就业人口情况。其次，引导地区产业结构调整，推动第三产业的大力发展，为失地农民创造符合他们就业的服务型工作岗位。（贾甜甜，2016）

4.3 个体层面

树立正确、积极和可持续生计的就业观，农民从内心接受“新市民”的角色。（刘健，2018）注重培养失地农民的学习能力和兴趣，激发内在动力，使之有更高的个人追求。消除失地农民受城乡二元结构影响所产生的自卑等消极心理，采用合理的方法实现对失地农民再就业的帮扶，改变农民好吃懒做的思想。（贺鹏、张海钟，2019）让失地农民认识到知识技能的重要性，通过培训提高他们的能力，让他们适应城市的生产和生活。同时增强失地农民的创业观念，鼓励能力较强的年轻人创业。（郭小辉，2019）

5 总结

处理好失地农民就业问题是保障城市化高质量、高水平的重要环节。在城市化过程中，农民职业转移是市民化的必不可少的部分，通过认识了解失地农民在就业方面的主要问题，不断完善促进失地农民非农就业的措施，提高就业质量和收入水平，改善农民的生活现状，解决社会排斥问题、促进农民的城市融入等等，是为把我国建设成为现代化强国的必要部分。

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作者简介：王红燕（1995—），女，甘肃平凉人，天津师范大学社会学硕士研究生。

（作者单位：天津师范大学）