参与保障性住房建设的社会组织：作用、地位与法律规范

文/杨静 张倩

在现代国家治理理论中，社会组织是社会福利和社会保障制度的重要组成部分，也是改善国家治理能力与公共服务体系的重要略。社会组织的参与，能够在一定程度上改变政府垄断公共服务供给的情况，加深公共产品与服务的竞争程度，并通过竞争机制提高公共服务的供给效率。政府通过从私人部门或者社会组织采购公共产品或服务，能够转变政府在公共产品供给关系中的职能定位，在一定程度上消除政府在公共服务体系中不同角色之间的利益冲突。社会组织参与公共管理被视为所谓“新公共管理”（New Public Management）运动的一项重要内容，因为公共服务的一个重要角色是“帮助公民表达以及满足他们共同的利益，而不是尝试控制或者掌握社会发展的方向”。近年来，我国政府在公共产品与公共服务供给中扩大了社会组织参与的范围，实践过程中产生了一些涉及法律规范的问题，笔者将结合社会组织参与保障性住房建设管理的具体领域对此进行分析。

一、参与保障性住房建设管理的社会组织的类型与作用

保障性住房建设管理是住房保障政策的具体落实，管理工具与政策手段的运用符合公共管理与公共服务的一般特征。换言之，在保障性住房建设过程中，可以依据公共管理理论引入社会组织与私人部门，使二者在住房建设管理的各个环节发挥作用。社会组织类型多样，其专长在社会服务领域也具有多元化的特征。因此，社会组织能够在公共管理中提供更为多样与异质化的公共服务，这对传统公共服务体系是一个较大的改进。此外，“在利益集团开始形成、利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的情况下，不同的社会组织反映不同的具体利益要求，弥补政府在满足社会多元需求方面的不足”。社会组织由公民自发组成，以特定的非营利性事业为目标，具有自我管理与自我服务的特征。社会组织参与公共事务，符合社会建设中民主与自治的精神，对于政府公共权力的治理具有十分积极的意义。按照西方学者的分类，非营利性的社会组织可以分为筹款组织、会员服务组织、公益组织以及宗教组织四个类型。非营利性社会组织在世界各国公共事务中的作用，已经得到了广泛关注与研究。在发达国家的住房保障体系中，社会组织的参与已经广泛存在，例如住房协会、互助贷款机构、社区服务组织、无家可归者救助机构等。

与发达国家相比，中国社会组织的发展还很不成熟，在组织规范、制度保障、资金支持、人员配备以及服务领域等各方面，都还存在相当大的发展空间。中国的社会组织中还普遍存在政府主导的倾向，真正能够在自治管理下突出社会服务与社会公益功能的组织还远未发展成熟，在数量与资源上占据优势的社会组织，仍为商会、行业协会等政府主导的会员服务组织。就目前的发展现状而言，中国的社会组织与其被认为是社会群体进行自发与自主管理的产物，还不如被认为是政府延伸其社会管理职能的产物。自主性与公益性社会组织的不发达，对中国社会事业的发展极为不利，政府实际上仍主导与控制了社会服务的多数环节，社会组织对于转变政府职能与改善公共产品供给效能，并不能发挥其应有的作用。有研究者认为，国家、市场与公民社会之间，存在着三种不同的行为逻辑与利益导向，“三者的关系是相互制约和平衡的关系，国家既被看作是一个危险，也是市场和公民社会的保护者；公民社会能够与市场领域联合抑制国家的权力”。公民社会与自主性社会组织越发达，国家权力滥用以及市场竞争的逐利性就越能够得到有效的约束。笔者认为，在保障性住房建设领域，社会组织的积极参与同样能够发挥平衡政府、市场与社会三者关系的独特作用，有利于住房保障关系中各种利益之间的平衡与协调。

具体而言，社会组织可以从以下两方面参与保障性住房建设：

其一，在资金筹集方面，社会组织能够弥补政府财政资金与商业性市场资金的不足。社会组织具有自我服务与互助的特性。发达国家中各种类型的住房协会与互助借贷机构，通过会员之间的自我管理与自我服务，解决了相当一部分中低收入群体的住房保障问题。例如，荷兰住房协会提供的住房几乎占到荷兰住房总量的三分之一。荷兰住房协会依据住房立法，从政府获得一定的金融与税收优惠，并利用市场渠道自主筹集建设与运营资金。住房协会自主管理与自负盈亏，在一定程度上达到了竞争约束的效果，保证了它能够以较高的效率，实现为中低收入群体提供住房的公共政策目标。荷兰住房协会为政府分担了住房建设和福利分配的压力。此外，社会组织在一些公益性较强的领域，同样可以起到弥补政府住房建设资金不足的作用。通过社会组织向城市无家可归者提供住房救助的公益捐赠就是其中一例。不同于政府提供最低限度社会救助的公共责任，公益与慈善事业的发展，能够在社会不同利益群体之间，架设更为直接与更富有协作精神的社会关系桥梁，对于改善社会治理结构、平衡社会利益、实现社会和谐具有更为积极的价值。

其二，在住房公共服务方面，社会组织能以更灵活与更有竞争效率的方式，实现住房保障的公共政策目标。在保障性住房建设过程中，政府可以采取自建与采购的模式。然而，政府作为建设单位同时具有代表公共利益与监督公共管理的责任。直接利益关系的缺失，容易导致公共建设效率的低下。作为被保障对象的保障性住房购买者或者承租者，虽然与保障性住房建设存在直接的利益关系，但却难以通过个体参与来发挥监督与管理作用。不同于政府机构的单一性，社会组织能够通过多元化的组织体系适应不同的社会利益角色，同时弥补社会个体行动能力较弱的缺陷。因此，保障性住房建设过程中的公民参与最主要的形式是社会组织在住房公共服务与公共管理中的参与，特别是在公共服务供给与公共服务监督方面，应当充分发挥不同社会组织的利益多元与组织自发等特性。

二、社会组织参与保障性住房建设的法律关系

在发达国家社会组织的发展历程中，政府、社会组织、企业以及公民个人之间的良性互动是促进社会事业持续进步的重要基石。社会组织必须在社会关系网络中获取准确的定位，并且能够在不同的社会关系领域中获得有效平衡。社会组织是法律秩序形成的一股重要力量，也是法律秩序与社会关系结构的重要塑造者。但是，社会组织的形成、发展与演变也同样受到社会关系体系的制约和影响。在中国尚不发达的社会组织体系中，发挥社会组织参与保障性住房建设的积极作用，需要以一定的法制建设为基础。笔者认为，其中的首要问题在于厘清不同利益主体之间的法律关系，给予社会组织在功能与法律地位上的准确定位。

其一，住房社会组织与政府住房保障管理机构之间应以合作性关系为主、管理与被管理关系为辅。政府依法对所有法律主体实施管理，社会组织作为法律主体之一，同样也应接受其管理。然而，政府与社会组织在具体领域中的法律关系应当有所区别。社会组织接受政府管理，主要应体现在一般性的主体资格与行为规范领域，而不是一切政府组织在任何情况下都是社会组织的管理者。在社会服务和公共产品的供给领域，政府住房保障管理机构与社会组织主要是合作或公共产品采购关系。不同的政府部门，应当按照各自的职责范围与管理目标确立和住房社会组织之间的法律关系，并遵循管理必要和资助透明的原则制定相应的法律规范。对于能够通过采购或者资助方式提供的住房公共服务，住房保障管理机构应当尽可能通过社会组织或者企业未获取，并将评价与主要的监督权交给住房保障中的直接利益主体，自身仅发挥制定规则、提供服务与引导的作用。此外，法律应当限制或禁止城镇住房管理行政部门设立或主导相关社会组织，以维护社会组织参与保障性住房建设管理的基本功能。

其二，住房社会组织与住房企业之间应当具有差异性与互补性。营利性是企业与社会组织的核心差别之一。在营利性上的混淆与模糊，将弱化社会组织的社会自治特性，对于公益性组织的基础会构成毁灭性冲击。中国现行的法律法规体系中对企业组织与社会组织的区分，也是以营利性作为主要标识的，但在立法中，却几乎未能对营利性的具体内涵给予清晰界定。《民法总则》将法人组织区分为营利法人与非营利法人，其中非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。事业单位法人与社会团体法人的界分，在市场经济条件下模糊不清。在实践中，一些事业单位法人从事非常明显的企业经营行为，而一些社会团体也假借各种名目牟利，由此产生的社会矛盾与冲突非止一端。住房建设领域涉及的经济利益巨大，一些单位与个人存在着强烈的动机，要利用法律赋予公益性社会组织的财政与税收优惠，从事政策套利活动。因此，对参与保障性住房建设的社会组织，应当根据其营利性与公益性特征进行区分，防止营利性的企业动机在社会组织中滋生与蔓延。笔者认为，立法应从两方面对此进行防范：一是尽量将政府的财政资助与税收优惠直接导向最终的住房保障对象，并且创造条件使其能够在一定范围内自由选择提供公共服务的社会组织。二是在立法上将住房社会组织的公益性明确限定为，该组织的所有经济活动以及结存利润仅限于向组织成员或社会提供住房公共产品或服务。

其三，不同的住房社会组织之间，应以共同目标为基础建立协作关系。社会组织的类型多种多样，其确立的组织目标也同样具有多元性。在保障性住房建设中，不同的社会组织具有不同的功能定位，能够发挥不同的作用。筹资型社会组织，可以在保障性住房建设资金的筹集中，发挥补充政府财政不足的作用；会员服务型社会组织，可以在保障性住宅社区管理与公共服务中，发挥自我管理作用，也可以在住房公共产品与服务的评价与公共监督中发挥代表与组织作用；公益型社会组织，可以在住房公共产品的提供以及社区公益服务中，发挥渠道多元化的作用。然而，不同的社会组织在目标与运行机制上，可能存在冲突与矛盾，保证其具有一定的组织独立性，能够展现不同利益主体、不同利益诉求之间的差异，也只有在承认差异与承认利益主体独立性的前提下，才可能寻求妥协与协作。因此，在促进与改善中、低收入群体居住条件的共同目标下，必须承认不同住房社会组织之间的差异性与组织独立性，并在此基础上寻求建立协作关系的方法与机制。

其四，应当确立公民个人在住房保障领域自主建立社会组织的权利。公民个人是住房权利的最终归属，住房保障政策的公共目标与公共利益最终需要具体落实于某个特定的社会个体。发挥社会组织在保障性住房建设中的作用，其最终利益归结点也仍然是具体而特定的社会个体权利。基于利益原则，社会组织的参与权利，是以保护个体权利为基础与依归的，同时也是保障与实现个体权利的重要手段。在社会建设与社会治理的过程中，个人权利的重要性日益突出，市场经济与政治国家的成熟，都需要个人权利获得法律制度的认可与保护。自主建立社会组织，是现代国家应当赋予公民并加以保护的一项基本权利，舍此则难以促成公民社会的进步，更加无法实现现代国家治理能力与社会建设状况的本质改善。笔者认为，保护公民建立社会组织的权利，应当先从与经济利益与民生利益相关的领域开始，保障性住房建设是深化此项制度改革的一个恰当领域。例如，在保障性住房的规划、分配、社区管理以及住房公共服务评价等方面，都需要发挥被保障对象的积极作用，允许他们自主设立相应的社会组织参与其中，显得尤为重要。

三、社会组织参与保障性住房建设的法律规范

社会组织与政府机构由特定个体组成，个体自益性动机存在破坏与违背公共目标的可能。因此，社会组织参与保障性住房建设的有效性，是以其自身行为符合法律规范为前提的。不过，笔者需要强调的是，对社会组织的法律规范，不能简单地理解为政府对社会组织的管制与约束。法律规范应当建立在社会共同治理理念的基础之上，政府、社会组织、企业以及公民个人都只是社会治理的一个部分，任何主体都不应当具有社会治理中的超越性地位。简而言之，在法律规则与法律秩序的形成过程中，各种不同的利益主体应当具有平等地位，规则应当建立在利益一致与利益妥协的基础之上，而不应当将强制与暴力作为规则形成的基础。只有在既定规则的基础之上，才存在依据规则而产生的权利与义务、权力与职责的关系。社会组织的法律规范，是以民主与具有代表性的立法为基础的，政府的管理行为自身，也应当处于法律规范的范围之内。具体到保障性住房建设领域，对社会组织的法律规范，应当以立法机关的立法为基础，而不应以大量的行政规章特别是住房保障管理机构的规章与政策为依据，因为立法机关的民主性与代表广泛性，是确保利益博弈与利益平衡能够实现的必要前提。

首先，立法应明确社会组织内部治理的基本规范，并将不同类型的住房社会组织纳入相应的治理范围之中。结合国内外已有的非政府组织管理模式，笔者认为，住房保障领域的社会组织，主要应根据其服务对象的不同进行分类规范。对于仅服务于社团成员的社会组织，法律应对会员基本权利进行重点规范。保障会员基本权利，是社会组织规范管理的基础，其中会员民主管理的权利、监督知情的权利以及获取服务的权利尤为关键。社会组织设立与存续的基础，在于组织成员的自主参与与自主管理，会员能够民主、公平地选举管理机构与决定组织重要事项，这是社会组织不同于企业和行政机关的一个突出特点。只有在共同参与和民主管理的基础上，社会组织的成员才能够有效行使其监督和知情的权利，并根据民主管理的需要，在内部设置必要的监督和制衡机构，以最终实现组织目标所确立的会员服务利益。以城市住宅社区组织为例，行政主导色彩更强而居民参与管理程度更弱的居民委员会，常常难以发挥其应有的社区管理与组织作用，而依法享有参与权的业主自治机构，则更容易在维护居民住房权益的领域发挥积极作用。因此，对参与保障性住房建设的社会组织，立法应当重点规范其成员参与民主管理和监督的权利，在组织章程与内部治理规则上，都应当重点突出此类规范。

其次，对于以公益性服务为主的社会组织，其参与保障性住房建设的规范重点在于组织活动中的营利性行为。公益服务组织是推行社会政策的重要组织载体，也是各国立法给予财政资助或税收优惠的主要社会组织类型。在保障性住房建设中，土地、财政、金融与税收政策方面的扶持，是公益组织发挥其社会服务功能的重要支柱。然而，公共资源的投入也引发了强烈的套利动机，一些单位与机构利用保障性住房扶持政策窃取公共资源的事例已经产生，其他领域公益组织从事营利甚至纯商业市场经营活动的例子也屡见不鲜。为防微杜渐，住房保障立法应对公益组织参与保障性住房建设与管理的组织活动预先予以规范。我国《社会团体登记管理条例》第四条虽然明确规定社会团体不得从事营利性活动，但是对于如何界定营利性活动却并未提及。从实际运行过程来看，公益组织的资金不仅限于社会捐赠与公共资助，在营运过程中收取服务费用也是其重要的收入来源。因此，公益组织的营利性行为，不应当依收入来源来判定，而应以资金投向为主要判定标准。笔者认为，一条重要的规范，是只允许公益组织将获取的收入用于与公益目的有关的支出。具体而言，可以从禁止或限制性行为以及支出优先序列两个方面予以规范。法律应禁止公益性组织的出资人、捐资人或者组织者，从保障性住房建设活动中获取任何形式的资金收入，用于服务人员的支出，则应当参照组织规模与市场价格标准，限定在总体业务支出的一定比例范围之内。应立法要求公益性组织在参与保障性住房建设活动中获取的收入，优先用于住房保障建设以及组织目标所确定的公益事项。

最后，无论是会员服务型社会组织还是公益服务型社会组织，立法都应当规范其在保障性住房建设活动中的信息公开责任。公共组织的管理透明与公开是其公益属性和公共属性的重要保障，同样也是社会组织规范管理的基础要件。虽然公民的参与意识、参与能力以及自治程度，是社会组织实现公共目标的重要决定因素，但是在缺乏充分和准确的信息来源时，公民个体和其他社会群体都难以对公共事务中的利益作出正确判断。一些研究者也认为，“信息交换的缺失使捐赠人无法了解、管理和监督公益法人，同时也使组织向捐赠人进行详细的信息反馈失去根本动力”。因此，有必要通过法律规范改善其信息披露机制，增强社会组织与利益相关者之间的彼此信任与支持。对于社会组织的信息公开义务，早有立法实践。例如，英国的《慈善法》（Charities Act 1993）中规定，公益慈善组织有义务向政府部门、地方管理当局、主管机构以及具有利益相关性的个人和机构披露其管理与财务信息。在保障性住房建设中，参与管理与服务的社会组织，也有必要在其公共事务的范围内进行必要的信息披露与公开。其中，对于接受政府财政、金融、土地以及税收优惠的社会组织，应在其取得公共资助的范围内向政府以及公众进行信息披露；接受公众捐赠或其他社会资助的组织，应在接受捐赠或资助的范围内履行定期的信息披露义务；服务于内部成员的社会组织，则应当向其所有成员履行信息披露义务。此外，无论何种形式和规模的社会组织，都应当就其自身以及管理人员在住房保障领域所享有的利益或持有的权益，向政府管理机构披露相关信息。总而言之，在公共领域应以信息公开为原则。