国有划拨土地使用权制度创新改革研究

文/贾广葆

一、国有划拨土地使用权制度实行中存在的问题

国有划拨土地使用权制度是历史的产物，对我国经济社会发展起到了很大作用。但在30多年土地使用制度改革中，特别是上世纪90年代初实行有偿、有期限的土地供应出让方式以来，国有划拨土地使用权制度的具体实行出现了一些问题。

（一）地方政府出台的规范性文件与实际的贯彻落实彼此脱节，致使国有土地收益流失严重

改革开放以来，一些城市针对国有划拨土地上的房屋出台了许多规范性文件，但实际操作却与之不相匹配，主要表现如下：

一是地方政府的规范性文件与实际管理不匹配。文件规定对所有国有划拨土地上的房屋进行规范管理，对合法出租、转让、合作、入股等统一收取土地收益金；而在实际管理中，只关注国有企业、医院、学校、体育场等的管理，严格、规范收取其土地和房屋资产收益，而把划拨土地上大量的政府机关房产、政府或单位管辖的直管公房、自管公房排除在外，任其租赁经营，或出租他人，或改变土地用途，赚取巨额收益，有的甚至连起码的政策性租金或经营性协议租金都收不上来，致使大量国有土地及其上房屋资产收益流失。

二是地方性规定与国家规定相悖。一些城市的政府官员出于对其分管行业、分管单位的“特殊照顾”，或为了“发展经济”、“安排人员”，不顾国家规定，以出台政府文件的形式，随意将国有划拨土地上的公有房产无偿拨给行业系统单位，供其经营、转让等而不收取任何费用。《中华人民共和国城市房地产管理法》明确规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。”大连市政府曾出台文件，将全市沿街、沿社区的国有划拨土地上的直管公房直接拨给商业、粮油等行业部门，以“一纸文件”甚至“一通电话”，将房产管理部门代表国家经租管理的公有房屋直接变成商业、粮油等行业部门所有的房产，后来又在改制中将其直接转为民营企业或个人所有。由于“多米诺骨牌效应”，其他行业纷纷效仿，致使国有划拨土地上的公房量日渐萎缩，国有房产、土地收益大量流失。

三是单位和个人利益与政策规定相矛盾。在一些城市，一旦单位或个人获得国有划拨土地上的房产，便把国家和地方政府有关国有划拨土地及其上房屋的政策法规置于脑后，而将单位或个体利益放在首位。主要问题如下：其一，大城市、经济比较发达的城市对于国有划拨土地及其上房屋的收益管理较为规范，而一些经济欠发达城市对国有划拨土地及其上房屋的收益管理不够规范，制度不太健全，加之人力有限，相关工作自由裁量权弹性较大。其二，对于历史上形成的划拨土地上建设的房屋，一旦遇到城市更新改造需动拆迁时，一些单位或个人往往索要巨额补偿，而拥有国有划拨土地及其上房屋所有权的国家，所获补偿却甚少。其三，一些个人将国有划拨土地上建设的沿街住宅“住改商”，或自行经营，或出租，本应按一定比例按月向有关部门缴纳收益，但房主不仅不缴纳，甚至连正常的租金也往往拒缴或拖延，致使国有划拨土地上的房屋出租收益流失较大。

（二）划拨土地使用总量过大，供地范围过于随意，对地方政府的行政权力缺乏有效的规制

国有划拨土地使用权制度在我国历史上对经济社会的发展起到了巨大作用，但随着经济社会的发展、城市的更新以及土地法规的不断完善，国有划拨土地使用权制度在具体实行过程中，在供地范围、地方政府行政权力方面出现了一些问题。

一是划拨供地总量过大，土地利用率较低，土地资源浪费较多。目前，我国有将近一半的建设用地采用行政划拨方式供应。《中国土地》2010年刊文披露，划拨用地在存量建设用地和新增建设用地中的占比分别为50%和30%。随着城市建设的加快，国家大项目以及公共设施建设的增多，划拨用地总量日趋加大，导致其“摊大饼”式向外扩张，盲目占地、置换变卖划拨土地或将划拨土地上的建筑物转让出租等现象屡见不鲜。此外，一些城市的大学、医院、体育场馆等公共机构，将其原本位于市中心区域的土地及房产有偿置换给开发企业搞房地产开发，赚取巨额利润，同时另行申请划拔土地搞建设。就连税务、工商、公安、财政等政府职能部门也采取这种方式，将原办公场所改变用途自营或出租，赚取利润。

二是土地市场高度垄断，对地方政府的行政权力缺乏有效的规制。长期以来，在土地一级市场上，市、县一级政府行政权力过大。国家明确规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，划拨土地须“经县级以上人民政府依法批准”。这种城市土地供应的垄断性，反映了地方政府土地行政管理仍然体现了计划经济思维。地方政府对国有划拨土地的管理缺乏规范、有效的监督，以致出现过于宽松的划拨土地 “审批”，地方政府领导打招呼、批条子，随意改变土地容积率、更改土地经营用途、变更土地规划等情况多有发生，严重干扰了划拨土地的正常供给。

三是染指农村集体土地。随着城市的更新发展，城市区域外延不断扩展，一些城乡接合部、城市中心区域外的农村集体土地成了“抢手货”，开发企业纷纷把手伸向集体土地，租用集体建设用地进行房地产开发，将大量“小产权房”投放市场公开出售，赚取巨额利润。

（三）公共利益的界定、公共产品的提供存在不足之处

一是对出于公共利益而划拨供地的政策界定尚不能完全满足实际操作的需要。国家对出于公共利益而划拨供地的相关政策进行了反复修改。2019年8月6日，全国人大常委会对《土地管理法》进行了修改，新设第45条，首次对土地征收的“公共利益”以列举的方式进行了明确界定，其修改力度之大，超过以往的任何一次。一方面，国家对公共利益的界定尚存在一些缺陷，其政策、制度尚存在修改的空间，还有许多不尽完善、不适应经济社会发展需求的地方；另一方面，地方政府出于自身城市发展的需要，想法设法扩大公共利益的范围，以减少土地征收的成本支出，致使国家不断对公共利益的范围及界定进行修改。

二是相关机构在提供公共产品时存在一些问题。新中国成立后，国家以划拨土地的方式支持和扶持公共事业的发展、方便居民生活是可行的，也是必要的，但在经济社会高速发展尤其是土地实行有偿供应的状况下，仍然大范围、大体量地以行政划拨方式供应土地，就极易导致向全社会提供公共产品的机构在实际操作中混淆公共性与经营性的界限。一些公共机构想法设法扩大公益性用地范围，或以公益性用地为幌子，开展经营性用地项目；一些以划拨方式取得土地的重大项目，如电力、供气、供暖、交通、水利、地铁、机场、公路等，也利用划拨土地上的建筑进行经营性活动，导致单位自行支配的“小金库”大量滋生，造成国有资产严重流失，助长土地垄断，产生土地寻租等腐败行为。在划拨土地进行市场化的经营性活动，不仅违背了划拨土地使用权制度“向全社会提供公共产品和公共服务”的设立初衷，而且也违背了土地立法精神，扩大了有偿用地与无偿用地之间使用成本的不平等。

（四）划拨土地存在的某些弊端，一定程度上阻碍了土地市场的市场化改革

我国对国有划拨土地实行无偿取得、不限制使用年限、不允许私自流转的“三无”政策。自土地实行有偿使用以来，虽然划拨土地使用的“三无”特征已发生变化，但土地管理部门的理念仍然停留在“三无”政策的框架中，这就不可避免地造成划拨土地在具体使用上存在一些弊端，在一定程度上阻碍了我国土地市场的改革发展。

一是从土地价值来看，国有划拨土地的市场价值被严重低估。事实上，取得划拨土地的使用权，虽然无需缴纳土地出让金，但土地使用者仍需要缴纳土地一级整理的有关费用，即支付土地取得成本。因此，划拨土地并非完全意义上的无偿取得。然而长期以来，人们对划拨土地“无偿”取得的错误认识，导致划拨土地的市场价值被严重低估，土地使用者往往忽略对划拨土地进行持续长期经营所产生的增值收益，而一旦人们意识到划拨土地强大的潜在市场价值，那么在巨大利益的驱动下，拥有划拨土地使用权的单位或个人往往会突破相关法规、制度的约束，违规将划拨土地推向隐性市场，搞“地下”交易或私下租赁，赚取巨额利润，由此严重阻碍、干扰全面推行土地有偿使用制度的改革创新。

二是从土地利用来看，国有划拨土地的利用处置存在困难。国有划拨土地使用权所具有的 “无期限使用”特性，必然造成划拨土地的处置困难。这容易给土地利用带来“负能量”，划拨土地使用者因可“无期限”拥有土地使用权，在土地利用方面或粗放利用、无利益不用，或闲置荒芜土地，造成优良土地资源的极大浪费。此外，为了追取更大利益，非法转让、私下出租、任意抵押划拨土地使用权的情况层出不穷，严重扰乱以公平竞争为主要原则的土地交易市场秩序，造成国有土地资源的大量流失。

三是从政府行政管理现状来看，土地的垄断阻碍土地市场化改革。长期以来，我国的划拨土地经济思维，一定程度上造成了地方政府对土地供给的垄断，而这种土地一级市场的垄断无疑阻碍了土地市场的市场化改革。地方政府对土地一级市场具有绝对的权力，土地出让必须“经县级以上人民政府批准”，而地方政府往往存在土地调控政策职能的“缺位”，缺乏对划拨用地的严格审批和日常监管，常常出于利益考虑，随意进行划拨土地的用途变更。一面是垄断土地一级市场，一面又是领导“介绍”、“打招呼”、“批条子”，或搞政绩、上项目、搞形象工程、重大项目，干扰土地使用，获取垄断利润，严重阻碍土地市场的正常运行。

四是从土地市场化来看，划拨土地的正常流转受到了影响。划拨土地的市场流转存在制度限制。完善的市场经济推行的是全方位的、彻底的商品自由流通，包括划拨土地在内的土地作为特殊的商品，理应进入开放自由的市场。但现行的划拨土地市级流转制度，在一定程度上背离了公平竞争的市场化原则。

划拨土地存在的一些弊端，不仅阻碍了划拨土地所有权、使用权、经营权“三权分置”的市场化改革，而且也限制了划拨土地的市场流转，进而影响了整个土地市场的市场化改革。

二、国有划拨土地使用权创新改革的对策研究

改革开放40多年来，我国对土地制度进行了一些卓有成效的改革，但国有划拨土地使用权制度改革却进展缓慢。当前，划拨土地使用权制度的改革创新应在以下四方面进行。

（一）深刻理解划拨土地使用权制度改革创新的作用和意义，探索建立完善的产权制度

创新划拨土地使用制度权，关键在于保证划拨土地的完整产权。

一是对于公益性用地单位来说，一切行政机关、公办学校及医院、科研院所等，都可以依据本单位划拨土地的实际情况，采用腾退、合作、合股、置换等方式，合规、适当运营其划拨土地，有效提高划拨土地的利用效率，充分体现划拨土地完整产权的作用，从而使公益性用地单位获得一定的土地级差收益，从而为实现划拨土地的有偿使用打下基础。

二是划拨土地用地企业可对本企业所占用的划拨土地、房屋资产进行市场评估，将其量化，增加企业的固定资产，增强企业的融资能力，并通过对土地长期的持续投入，不断显化土地资产价值。

三是对于个人居住的公有住房、房改房、安居房、经适房，可通过购买产权、缴纳土地收益金等方式，将房屋所占用的划拨土地转为出让土地，促进房屋转让、出租、合作、入股、抵押等市场交易，不断提升土地及其上房屋的价值。

四是对于 “房改房”和行业单位划拨土地上的房屋，可以鼓励将其用于市场经营。将尚未出售的沿街底层“住改商”住房和尚未出售产权的公有住房改变用途，对其收取一定比例的经营收入作为土地收益。行业单位划拨土地上的房屋可采用合作、入股等方式，与他人共同经营、共同获益。对“住改商”住房和行业单位划拨土地上的房屋，可通过“回购”使用权、承租权的形式，将划拨土地资源、公有房屋资源纳入经济发展统筹考虑的范围。

五是在城市更新改造过程中，将城市中心区域的企事业单位、老城区厂矿仓库、大学、医院等腾退置换至城市郊区或新城区，从而不断优化城市的空间布局，推进城市规划的实施，增强城市的综合发展能力。

（二）研究制定新的法规和规范性文件，减少非公益性用地划拨，逐步扩大有偿使用国有土地的范围，为逐步缩小直至废除国有划拨土地使用权制度创造条件

划拨土地使用管理存在的问题和市场经济发展、城市更新改造的现实状况，迫切要求增加城市土地的供应，因此，废除国有划拨土地使用权制度，逐步扩大有偿使用国有土地的范围，应该被摆上议事日程。

一是做好更为规范、更加合理并可细化操作的有关扩大有偿使用国有土地范围的顶层设计。在2019年8月26日，全国人大常委会表决通过新修改的《土地管理法》，提出在考虑公共利益的基础上，国家应在顶层设计上明确相关制度安排。

二是尽快研究出台与当前市场形势相适应的划拨土地有偿使用的规范性文件。在国家顶层设计尚未出台之时，作为过渡，应尽快研究制定《国有划拨土地有偿使用管理指导办法》以及相配套的实施细则，对国有划拨土地转让、出租、抵押、入股等的内容、范围、对象、权利、义务以及管理原则、审批程序、计算方式、征收办法、管理权限等，进行具体规定，并在试点的基础上，不断实践，不断修改，不断完善，使之更加贴合土地市场和市场经济发展的需要。

三是扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，为逐步废除国有划拨土地使用权制度打下基础。除军事、保障性住房、涉及国家安全和公共利益等的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，一律实行有偿使用，杜绝一切划拨土地上的不动产从事经营活动，把应该收上来的划拨土地收益统统收缴国库。

四是废除划拨土地供应方式，使之更加凸显土地资产价值，集约节约利用土地资源，进一步提高土地利用效率，逐步废除国有划拨土地使用权制度，实现国有土地市场化，使用地单位拥有更加完整的土地权属，突出土地资产价值。同时，废除国有划拨土地使用权制度也可在一定程度上激励用地单位提高土地的利用效率。为此，应逐步将土地推向市场，堵住权力寻租的渠道，充分发挥土地市场价格机制的功能，规范土地市场行为，培育规范的土地市场，完善土地市场秩序，为逐步废除国有划拨土地使用权制度打下坚实的基础。

（三）提高对产权制度本质的认识水平，规范划拨土地的产权界定

产权制度是社会主义市场经济有效运行的基础。改革开放以来，我国逐步建立了土地资产产权制度，在促进土地节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用，但由于划拨土地的“三无”特征，产权制度在划拨土地使用权方面发挥的作用还不够，还有待于进一步改革创新。

一是充分认识改革创新划拨土地产权制度的重要作用。产权既关系到使用、控制、支配资源的权利，又关系到提升有资源价值的权利。现行的国有划拨土地使用权制度存在一些缺项，特别是划拨土地资产产权制度不尽完善，严重影响了整个土地制度的改革发展。因此，改革创新划拨土地的产权制度，乃是重中之重。

二是严格规范划拨土地产权界定的基本依据。产权界定基本依据的确定是划拨土地产权界定的基础。对大中型国有企业来说，可在全面调查核实企业土地资产产权、底账与实际土地资产状况的基础上，重点掌握一定时点条件下所拥有的划拨土地的基本要素，包括土地资产的数量、分布、利用状况以及权属情况，为土地资产处置和评估以及产权界定提供可靠的真实依据。对划拨土地上的建筑物、构筑物，主要掌握其建造年代、规划条件、建筑面积、房产用途、经营状况，为进行土地、房产合一的产权界定做好准备。对学校、医院、大型体育场等，除了上述基本依据以外，重点把握其腾退置换过程中，划拨土地的置换比例、扩大比例，建筑物、构筑物的拆迁以及新建情况等。对划拨土地上建造的私人住宅，产权界定的依据主要是房屋的使用权证，比如公有住房的租赁证，房改房、经济适用房、安居房、公租房的证明或证书，以便日后通过购买房屋产权、补交土地收益金等方式取得最终房屋所有权，遵循“房地合一”原则，合理规范界定土地产权、房屋所有权，确保土地产权与房屋所有权相一致。

三是掌握划拨土地的有关证明材料。对国有企事业单位、学校、医院而言，证明材料主要包括：“四证”，即国有土地使用证、建设规划许可证、规划工程许可证、开工许可证；“两书”，即建设用地批准书、国有土地划拨决定书；批复文件，即发改委立项批复、大中型建设项目土地预登文件、环评批复、项目竣工验收批复、土地勘测“四至”确界制图以及行业主管部门批复等。对国有划拨土地上的私人住宅而言，其证明材料依房屋类型而定：私人早期购买的使用权房屋的证明材料主要包括国有划拨土地证、购房合同、开发商前期办理的规划许可证、规划工程许可证、开工许可证；房改房的证明材料主要包括购买公有住房合同、产权单位批复文件、购房发票、房改房产权证等；公有住房的证明材料主要包括公有住房租赁证、租赁合同、承租户户口本、身份证以及房租收据等。

（四）开展划拨土地综合治理，建立联动机制，加强划拨土地批后监管，实行土地出让金追缴制度

根据划拨土地现状，调查核实国有划拨土地基本状况，主要抓好划拨土地擅自转让、出租、改变使用用途等的监管，按照“调查登记、造册定账、清查疏理、规范运行”的思路，开展划拨土地专项治理。

一是重点调查在行政划拨土地上从事的商业服务、娱乐、金融保险、餐饮旅馆、交通运输、培训、健身美容等经营性活动。

二是在调查摸底的基础上，对擅自改变用途进行经营性活动的划拨土地上的建筑物、构筑物等，进行登记造册，建立档案。

三是对在批准的有效时限内临时用于经营性活动的划拨用地其上建筑物、构筑物，包括为方便市民日常生活而建造的农贸市场、蔬果超市等，一一分类，登记造册。

四是对已不再符合最近版本《划拨用地目标》的划拨土地及其上建筑物、构筑物，进行专项统计登记。

五是加强国有划拨土地批后监管工作。对划拨土地使用中存在的一系列问题，应统筹考虑、综合治理。其一，加强对划拨土地的批后监督管理，对违规改变用途的，严格依照国有土地出让的有关规定，重新核收其土地出让金或征收一定比例的土地年租金；其二，对擅自增加容积率，多建、超建、违规建设的，不能够单以“罚款”了事，对于任何擅自更改规划的行为都应严格禁止，违者应加重处罚；其三，土地有偿供应前在划拨土地上建造的房屋，若未办理国有土地使用证，或未经规划许可擅自将其作为“商品房”出售的，应向开发商或购买方追缴土地出让金或土地受益金；其四，对欠缴土地出让金、土地受益金或土地年租金的企业或个人，应与工商、土地、税务、建设、房屋管理、规划等部门联手，实施追缴制度，而对故意拖延或拒交、欠交土地年租金的企业，应停止为其办理登记、注册等行政审批。

六是积极探索划拨土地出租收益征收政策，大力推进土地有偿使用改革，对取得划拨土地使用权后，改变用途或多建、超建、擅自提高容积率的，征收年租金作为补偿，积极探索对有经营行为的交通、人防、水利、排水、供暖、供气、道路、文体场所等城市基础设施和公益设施实行土地有偿使用，征收土地年租金。