浅析国有企业管理中的“红头文件”现象与治理

张琳

内容摘要 “红头文件”在国有企业管理中的定位及作用不清晰，红头文件与管理制度的关系不清晰，削弱了企业制度的权威性，庞杂的“红头文件”也降低企业管理效率，增加了企业运营中非必要的协调和沟通成本。文章尝试从国家法制政府建设相关要求以及行政机关“红头文件”治理中寻求到国有企业“红头文件”治理的可借鉴方法，为国有企业规范的制度建设探索一条符合新时代要求的管理模式。

关键词 红头文件 国有企业 制度建设

1 国有企业红头文件现象

“红头文件”是人们对行政公文的俗称，主要是指政府行政过程中采用的“红头”格式的规范性文件。与之相对应的是“黑头文件”，俗指国家立法机关颁布的法律文件。相较于法律文件，红头文件的历史渊源就很久远了。

我国早在南北朝时期形成的“朱出墨入”文案程式大概是红头文件的源头。所谓“朱出墨入”是指朝廷发出的文件用朱（红）标而下面上呈的文书用墨（黑）标的文案程式，清代皇帝也用朱笔在臣僚奏折上做批示，称之为朱批。可见，朱标、朱批在官场上代表着权威。

当代党政机关通过颁布红头文件而实施行政管理的方式，形成于1949年以后，是在当时法制体系不健全的条件下的一种以政代法的过渡性管理手段。在当时的社会背景下，党委和政府成为国家政治、经济、社会等一切活动的领导者、组织者、指导者，甚至是直接的实施者，这其中当然也包括在计划经济体制下最早建立起来的代表公有制经济基础的国企。由于立法的滞后或缺失，党政机关在当时都会以红头文件形式发布指令，这些指令因此成为国家政治经济社会生活中的准则和依据[1]。时至今日，红头文件已成为行政机关作为行政手段的常态。

在国有企业日常管理中经常会接收来自上级党委和行政机关的红头文件，有些红头文件又会对国有企业管理提出方方面面的要求，需要企业在日常管理中落实政府政策，形成内部管理的制度或者红头文件。同时，国有企业内部在行政管理过程中同样也会发布很多涉及通知、公告、奖惩、人事调整的红头文件。这样在国有企业管理中就同时存在两类红头文件，一类是接收外部的红头文件，另一类是企业行政管理过程内部制定的红头文件。

外部接收红头文件的问题主要表现在[2，3]：①缺乏统一性：不同层级、不同部门制定下发的红头文件相互打架;②缺乏合法性：红头文件的规定内容及制定程序方面与法律规定相违背;③缺乏严肃性：红头文件朝令夕改没有稳定性，或者文件没有失效期失去现实指导意义，或者违规干预正常市场经济行为等。导致红头文件混乱的客观原因在于传统行政立法模式，其根本原因在于正当程序不被重视，未关注众多被动者作为利益相关方的权利和责任，未经相关方充分参与并发表意见。国有企业红头文件管理的乱象之一即是对来自外部下发的红头文件的管理混乱：有没有做转化？谁来转化？谁来监督执行？需要转化为制度还是职责？

除了接收外部红头文件，国有企业在日常管理中发布的红头文件主要集中在：行政决定、行政过程、行政协调与控制等活动中形成的各类信息记录，主要包括会议通知、会议决议命令、决策通报、嘉奖或处罚、政策措施、组织职能、人事任免、工作程序方法、各项管理标准、制度发布等活动。

在国有企业中，不同的职能部门都会依据职能业务的需要编写、发布红头文件，不同的职能部门之间又或缺少沟通与协商，导致内部发布红头文件缺乏统一性，不同部门之间的发文也会出现矛盾。另外，由于缺乏管理和清理，加之历史遗留，产生了数量庞大的红头文件库，这与企业现行的管理制度又会形成“两层皮”。内部红头文件的繁杂在一定程度削弱了管理制度的作用和价值，也降低了企业运营效率，增加管理的成本，不利于国有企业形成卓越运营的竞争力。

2 红头文件在企业管理中的定位

红头文件的问题关键在于对红头文件的定位，只有定位准確，才能发挥红头文件作用，达到红头文件发布的目的，规范红头文件管理的范围，真正治理好红头文件。

红头文件肇始于法制环境不健全的历史特定阶段，但红头文件的现在和未来一定需要迎合社会的发展做出改变。国务院办公厅在2018年12月20日发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）（以下简称《指导意见》）。《指导意见》的发布可以看作是国家层面第一次提出了对红头文件规范化管理，这是依法行政、依法执行的强烈信号。

在此之前，2017年，《国务院关于修改〈规章制定程序条例〉的决定》（国令第695号），是在2001年颁布的《规章制定程序条例》基础上结合社会形势的变化作出的重大调整，将国务院部委及各省市制定行政规章的程序更加公开透明法制，规定了行政规章制定的目标、原则、范围、程序，增加了公民参与程序，专家及法律专业审查环节，对保障公民权利和责任都起到积极的作用，同时也是对红头文件权利泛化的治理。

如果将《规章制定程序条例》可以看作是行政规章的规范修订，相当于企业中的正式制度，《指导意见》可以看作红头文件的规范指导。由此，我们在治理国有企业红头文件时可作为可借鉴的标准规范。《指导意见》中指出：“行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围”，即以上相关行政公文可以看作是对行政办公红头文件的定位。当然，在国有企业管理中我们正式的管理规范、管理制度应通过制度制定及发布程序正式生效，可以在上述定位中去掉，可以将红头文件定位为国有企业日常行政的过程记录和依据，包括会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件。

3 红头文件治理与企业制度建设

基于对红头文件存在问题的分析，要想治理好红头文件一定要结合企业制度，双管齐下，就像国务院出台《指导意见》（红头文件管理制度）之于红头文件的意义是一样的。

首先，红头文件治理需要梳理国有企业中现有制度及红头文件的现状，识别可用的部分保留，对不适用的部分予以废除或修改。另外，需要识别红头文件中稳定性、长期性要求纳入企业正式制度中统一管理。例如，2015年12月国务院宣布489件国务院文件失效，2016年6月宣布失效并停止执行500件国务院文件，不再作为行政管理依据。这些失效文件不符合现行法律法规和政策，对生产经营、资金管理等规定过细、过死、设立的审批事项已取消或下放，对同一事项重复要求、交叉重叠。

另外，红头文件治理需要制定相应的管理制度，同时结合国有企业制度建设，明确制度和红头文件各自管理的范围，明确各自的审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任等五个方面入手，规范红头文件和制度制订。同时红头文件治理与企业制度建设需要明确红头文件发布规则，对建立健全规范审核机制的具体内容作出具体规定，有效解决“谁来审”“审什么”“怎么审”的问题，加强红头问价发文程序的合规性审查，保证与现行制度不发生冲突、不会产生消极影响。

红头文件治理重点：一是梳理红头文件发文职责，明确其定位[6];二是建立规范的制度发布程序：制度制定前论证，制度制定中听证，制度制定进行合规审查，制度后监督执行。科学合理规范的制度管理，可起到正本清源作用。第三是规范制度和红头文件各自适用范围，提高制度权威性，而红头文件管大事、要事、特事原则。

具体在国有企业中，红头文件适用范围大概有几类：①紧急事项工作安排和工作要求;②临时性工作安排和工作要求;③行政机关、上级公司等要求通知、公告的事项;④其他的不能在制度中涵盖的事项，可以纳入现有制度或新编制度的内容应以制度形式固定下来。

4 结语

红头文件虽然存在很多问题，但其实都不是红头文件本身的问题，根源是缺乏科学有效的管理而导致的问题。在企业管理中，即使没有红头文件，也会出现其他文件来代替其行使行政管理的功能。红头文件的出现是在特定的历史条件下，并在历史的发展过程中发挥了不可替代的作用，在依法治国、依法行政、依法执政已作为国家发展不可阻挡的趋势时，不要让“红头文件”为我们管理的失误而“背锅”。

（作者系金航数码科技有限责任公司 工程师）

【参考文献】

[1]刘俊生.亟待通过完善立法，有效防止红头文件滥用[J].人民论坛，2017 （18）：46-48.

[2]刘爱生.“红头文件”乱象解读[J].领导科学，2009（12）：6-8.

[3]李秀勤.我国红头文件现状分析[J].合作经济与科技，2010（6）：60-61.