“区镇合一”的体制研究与实践启示

施浩然

内容摘要 “区镇合一”作为我国一种新型的管理体制经常为人所提起，该体制为创新城乡一体化建设、整合城乡资源提供了一条新思路。文章从该体制基本含义出发，以实施这一模式以来出现的各种问题为切入口，提出针对性具体改进措施，最后对如何更好地实行“区镇合一”体制进行综合论述，以期为扬中市高新区进一步深化改革、完善行政管理体制提出试探性构想。

关键词 区镇合一 行政体制 创新发展

1 “区镇合一”的内涵

1.1 “区镇合一”的基本含义

“区镇合一”是我国城镇化发展进程中的一种新型管理体制，旨在促进区镇间融合，统筹城乡发展，通过突破产业园区与乡镇之间行政区域的限制，整合行政职能，削减管理层次，使城乡功能互相支撑，从而实现资源互补。根据开发区等级、发展阶段、地理区位及小城镇产业基础等影响因素，可将“区镇合一”归纳为区带镇—不完全融合、镇带区—不完全融合以及区镇合一—完全融合模式，这三种典型模式[1]。“区镇合一”新型体制顺应了区域经济发展从地理空间逐步转向经济空间的要求，打破行政区划等地理因素对资源配置的种种限制，改革行政和经济管理的体制与方法，促进了区域经济融合发展。

1.2 实行“区镇合一”的必要性

“区镇合一”的实行与我国经济制度发展历史密不可分。我国经过四十余载改革开放的洗礼，城乡经济的发展俨然成为改革开放向纵深处迈进的标志，经济社会发展模式由单一转向综合。近年来，国家进一步提升经济开发区地位，在城乡接合处，各种工业园区密布，逐步成为区域经济发展的重要组成部分，在某些地区逐渐形成了一种的新型开发模式和管理体制，即开发区或工业园与镇街办之间完全突破行政区域的限制，融合成为一个有机的整体，这便是“区镇合一”体制最早的雏形，可以说，城区与乡镇融合发展是大势所趋，由历史发展决定。

随着地区间发展不平衡，在城乡发展差异上更加日益凸显，但受城乡间行政规划、发展差异的不同，统筹城乡发展受到限制。“区镇合一”制度能够突破行政区域的限制，实现错位发展、有序竞争，从而加快统籌区域发展、推进城乡一体化的进程，因此，实行“区镇合一”不仅是政府创新行政体制、精简行政机构以提高服务效能的要求，亦是破解城乡二元结构、盘活城乡间资源从而实现统筹发展的要求。正如有人提指出：“区镇合一这一试点改革模式，着力破解城乡统筹难题，推动镇域经济又好又快发展，在一定程度上解决了经济发达镇责大权小、经济开发区行政区和经济权分离的问题”[2]。

故“区镇合一”是一条值得探索的可行之路。正如有学者指出：“中国城市化进程加快，城乡统筹协调发展成为主流。建设社会主义新农村，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求，是开发区顺利发展的前提，也是乡镇繁荣的根本和城乡统筹的本质要求”[3]。

1.3 “区镇合一”的实践意义

“区镇合一”作为一种创新型体制，它的实施有着重要意义。大到协调城乡结构，促进区域发展，小到推进城乡产业升级，提升自身竞争力都有显著作用，可以说影响着生活的方方面面。

2 “区镇合一”所遇问题分析

根据事物的发展规律，事物的革新会带来新的矛盾，同时也会带来新的挑战，摒旧迎新需要勇气，更需要智慧。在新体制运行的过程中，会因为各种原因或者不同的发展阶段而产生不同的问题，可能是区位问题、政策落实问题等。由于“区镇合一”实行的时间不长，面对这些问题，我们能做的就是摸着石头过河，一步一步地摸索，在这基础上总结经验，为下一阶段的发展开辟新道路。

首先，是基础设施问题，乡镇基础设施薄弱，难以承载合并之后的发展体量。所属区域内村庄经过改造后，遗留问题不断，村庄搬迁、住房布局等问题颇多，考验着基础设施支撑能力。然而实行“区镇合一”的区域多为经济发达的强镇，开发区一般设立在城市边缘的郊区，然而开发区和新型镇规划起步较晚，难以在短时间内弥补基础设施缺陷，配套功能不足也导致其承载力不足，阻碍开发区进一步的发展。

其次，为行政体制改革未深入，配套措施落后，新政策难以真正落实。实行区镇合一之后的区镇表面实现了一体化行政管理，人员机构实现了一体化管理，但更深层次的一体化改革远未达到，一些事务甚至存在多头管理或真空管理现象，上层授权的权力未能精准下放。乡镇机构编制按照统一标准统一配备，并没有考虑到实际管理人口的需求，人事调配上缺乏自主权[4]。实施主体不能发挥真正效能，如此增加了办事周期，造成管理成本增大，致使办事效率迟滞。同时，各县在制定本地区区镇合一管理体制改革的方案时，也主要集中在机构编制和内设机构调整上，对县级权限下放、相关政策倾斜和配套改革上尚未有实质性的举措[5]。

再次，产业结构不平衡，龙头产业量不足，缺乏特色产业。一直以来，高新区在优惠政策下因势利导，产业发展强劲，且在很长一段时间内仍将占据主导地位;而周边乡镇主要依赖本地资源发展，产业层次不高，企业规模较小，优势产业链短。在规划定位上，明显“重开发区、轻乡镇”，重点规划项目基本分布在高新区，没有做到城乡产业一体化发展。同时龙头项目，体量不够庞大，数量不足，缺乏具有“战略性”“本土性”高端产业，新兴特色产业吸引度不够，难以产生聚集效应。服务业处于萌芽状态，商务、金融、外贸、研发设计等行业亟待提升。

最后，发展定位模糊，难以做到经济可持续发展。因为是新体制的尝试，没有统一的政策引导和制度规范，虽然有《城乡规划法》，推动城镇规划工作，但落实不到位、执行不到位的问题等各方面的原因让发展主体迷失方向，找不到自己正确的定位。主要表现在乡镇规划随意性较大，缺乏工作严肃性，高新区表现在执行力、管理措施力度不足，给城乡都带来了负面影响。城乡过度开发，高楼的崛起伴随的是土地资源的紧缺，耕地面积的急剧下滑，城乡建设不能涸泽而渔、焚林而猎，绿水青山就是金山银山，可持续发展道路在区镇合一的体制上还有一大段路要走。

3 扬中市高新区实施“区镇合一”体制初探

江苏省扬中高新技术产业开发区位于新坝镇，属于该镇的核心区域，其管辖总面积占8.525 km2，是江苏省重点高新技术产业基地，也是实施创新驱动战略的重要载体。扬中市高新区以2.5%的面积创造了扬中58%的工业经济总量，连续两年在全省27家省级高新区中位列前茅，成为镇江市首个国家高新技术产业化基地，引领着扬中区域创新发展。

实施“区镇合一”创新型体制，与扬中市高新区建设高新技术产业的基地、加速成果转化和科技创新创业的示范区、深化改革和加快体制创新的试验区、体现社会主义现代文明的新社区的目标不谋而合。但在具体实践过程中会出现各种各样的问题，这些问题是新体制下各种矛盾症结的结合体，为此有必要深入了解，进而提出有针对性的具体对策，为扬中市高新区进一步深化行政体制改革提供一条思路。这不仅是针对扬中高新区实行“区镇合一”体制上的具体探索的完善意见，也是针对“区镇合一”这一新型体制存在的共性问题所作的尝试性分析。

3.1 合理规划目标，明确自身定位

当下各地实行的“区镇合一”存在的普遍问题在于，自身定位模糊，规划目标脱离现实。合理的目标对实行区镇合一可起到宏观的指导作用，这需要依靠上级政府出台具备可操作性政策文件，明确自身发展的优势，找准定位。对于类似扬中高新区实力雄厚的城镇可以要求各乡镇委托省内具有一定资质设计单位，按照高定位、高要求编制总体规划与控制性详细规划，找准区镇发展框架，通过召开专家听审会等方式，制订远期发展目标与现时发展目标，咨询制定可具实施策略。

3.2 弥补基础设施缺陷，打造良好区镇环境

基础设施的好坏决定上层建筑的优劣，也是“区镇合一”发展好坏的前提条件。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它是一切企业，单位和居民生产经营工作和生活的共同的物质基础，是城市主体设施正常运行的保证，既是物质生产的重要条件也是劳动力再生产的重要条件。基础设施是否完善决定着地区经济能否长期保持稳定发展态势。为此，经济体与乡镇之间必须做到部门联动、上下互动，积极搞好政策对接和项目衔接，牢牢抓住关键环节，推动基础设施建设更上一层。基础设施建设也应有主次之分，对于急需投入使用的可优先建设，例如，道路的主干道，供电设施的铺建，后续的如文化教育、环境绿化工作可在后期补齐。在国家实施“乡村振兴”的号召下，乡村面貌已有了很大的改善，打造良好的城乡环境可以此為契机，进一步创造良好的营商环境。

3.3 纵深行政体制改革，不给改革留退路

上一层级要将权限下放到各层级，简化办事机构，统筹办公人员，始终坚持权责一致，做到事与人、权与事相统一，充分发挥“精简、统一、效能”的体制优势。扬中高新区与所在乡镇原则上实行区镇合一管理体制，允许特殊事情特殊对待，也即所谓的“一套班子、两块牌子”，从而减少管理层级，提高行政效率。授予下级相关部门更大的自由权，可以最大限度地发挥其自主创新能力。权力的行使同样需要监督，监督的方式是多样化的，可以保持区县行政服务中心与乡镇便民服务中心互相联动，施行政务网络公开;拓宽监督渠道，也可与地方媒体电视广播合作，积极引导舆论，落实舆论监督。深化行政管理体制改革，需要进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，一旦扛起改革这面大旗，就必须不断奋勇向前，坚决不留退路。

3.4 完善考核机制，广纳海内外贤能

地方人才的流入不仅依靠自身发展优势的吸引，还需要一个良好公共服务环境，而完善考核机制是提高地方政府公共服务水平必然要求，“区镇合一”制度下的考核机制尚需完善。对此可以将开发区的招商引资、行政区的项目落地推进，作为具体考核指标，建立可视化考核标准，进行定期考核，具体考核办法的拟定可以由区（县）目标责任考核办公室研究确定。目光不能仅只停留在针对经济指标的考核上，对于生态环境、人文科技等各方面都需要落实详细的考核机制，以此驱动“区镇合一”制度向长效可持续发展迈进。

（作者系扬州大学法学院  在读研究生）

【参考文献】

[1]孙洁，朱喜钢，陈利.我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思[J].城市管理，2015（8）：45.

[2]王宝忠.实行“区镇合一”管理体制的探索[J].体制改革，2012（5）：34.

[3]王旗.“区镇合一”管理体制小议[J].小城镇建设，2010（12）：78.

[4]南通市发改委，市沿海办课题组.区镇合一管理体制改革的探索与思考[J].中国机构改革与管理，2013（11）：75.

[5]李玲君，郑皓，孙飞.非完全融合型“区镇合一”发展策略研究[J].苏州科技大学学报（工程技术版），2017（3）：56-61.