移动政务服务的技术逻辑与演进趋势

陈剑波 唐鹏 方侃

（1.宁波市大数据管理服务中心 浙江省宁波市 315000）

（2.电子政务理事会 北京市 100000）

随着移动互联网的迅速发展，移动政务服务门户、政务服务APP、政务微博、政务微信、小程序等各类政务应用层出不穷，作为提高政府治理能力、建设服务型政府的重要渠道，移动政务服务得到各级政府的高度重视。2018年7月，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，指出要积极推进覆盖范围广、应用频率高的政务服务事项向移动端延伸，推动实现更多政务服务事项“掌上办”、“指尖办”。2019年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议中指出：水、气、暖等公用事业要大力推行APP(应用程序)办事、移动支付等。面对各类移动政务新应用和新模式，政府部门如何将自身工作同各应用模式有效结合，借助移动政务应用提升服务水平，打造服务型政府，是当前数字政府建设面临的重要难题。

宁波市在移动政务服务建设方面表现较为突出，已初步形成移动服务型政府的发展格局。本文通过对其发展现状的梳理和分析，透析各类移动政务应用的发展趋势和发展策略。

1 移动政务服务的定义和发展分析

1.1 移动政务服务的定义

要定义移动政务服务，就要先了解移动政务。世界经合组织将“移动政务”定义为利用无线和移动技术、服务、应用以及设备等为个人、企业和所有政府部门提供信息和服务1。英国学者IbrahimKushchu认为,移动政务服务是通过移动平台提供的电子政务服务,是使用无线与移动技术、服务、应用和设备的战略及其实现,其目的是提升电子政务各参与方——市民、企业与政府的收益2。中国学者郑跃平指出，移动政务是借助移动互联网及相关技术提供的数字化政务服务,是电子政务在移动互联网时代的新形式3。就覆盖领域来看，移动政务包括办公自动化、信息公开、对外服务、视频会议、民意调查等传统电子政务所涵盖的内容，而移动政务服务只包含信息公开和对外服务等同公众息息相关的内容，由此来看，移动政务服务是移动政务的子集。

目前，国内外对移动政务服务的研究尚处于起步阶段，概念上还没有一致的界定，就各国对移动政务服务建设的实践来看，主要是从移动政务服务的构成技术、提供服务、实现目标三方面进行研究。本研究认为，移动政务服务是指政府部门在移动互联网日益普及的应用场景下，利用手机、无线终端等信息设备和技术，为公众提供相应服务的网上政务活动。它的产生伴随着移动通信技术的普及、无线网络覆盖率的不断提高，其目标旨在实现政府管理的电子化、移动化和智能化。

图1

移动政务服务活动由主体、信息和服务、服务对象、移动技术、服务载体5个要素组成，移动政务服务的主体是政府或其他行政主体机构；移动技术包括移动互联网技术和智能终端设备；服务对象包括个人、企业；政务信息包括政府或其他行政主体机构对外发布信息；政务服务则指由政府提供的各种管理与服务活动，如证照、许可、就业服务、社保服务服务等；服务载体包括APP、自助服务终端、小程序、政务微信、政务微博等。

1.2 移动政务服务的历程

随着信息技术、智能设备、政务应用等的演进，移动政务服务的发展经历了三个不同阶段，分别是政务WAP、政务APP、政务API时代，如图1所示。

第一阶段是2007-2010年的政务WAP时代。该时期移动政务服务应用主要是WAP版门户网站，主要作用局限于为公众提供信息资源和多种应用服务。2010年9月，国家图书馆手机门户WAP网站正式改版上线；2011年4月，国务院新闻办公室推出了“中国国新办”应用程序；2011年8月19日，“中国南京”政府门户网站手机版“移动南京·政府微门户”（wap.mynj.gov.cn）正式上线。

第二阶段是2011-2016年的政务APP时代。该时期移动政务服务应用主要是APP、政务微博微信、第三方城市服务等，主要作用为发布政府服务信息、拓宽民众办事渠道。2011年是我国政务微博元年，截至当年10月底，通过新浪微博认证的各领域政府机构及官员微博已近2万家；2012年政务微信出现，并在2013年迅速发展，截止当年12月底，全国政务微信总量为3611个；2014年，政务客户端开始呈现爆炸式增长；自2014年12月在广州率先上线以来，微信城市服务快速发展；2015年4月，支付宝“城市服务”上线并迅速发展。

第三阶段是2017年至今的政务API时代。2016年9月，微信宣布推出“微信小程序”。2017年政务服务小程序迅速发展，以其“轻、便、易”的理念，重构了在线政务新模式。2017年3月15日，“12315”小程序正式上线；2018年5月，全国首个政务服务微信小程序“粤省事”正式上线；2018年6月，全国首个省级政务服务支付宝小程序“江苏政务服务”正式上线。据统计，截至2019年7月1日，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团中，共计14个地区开通了政务服务小程序4，占比为43.75%。

随着移动政务应用产品、模式的不断演进，政务服务实现了从单向信息输出到双向交流互动的转变，移动政务服务俨然成为政府为社会公众提供信息与服务的重要渠道。同时，如何整合微博、微信、移动客户端、小程序等各类平台资源，根据不同平台特征匹配各类服务内容，最大限度发挥移动政务服务的“集群”效应，做好移动互联网时代“指尖上的政务”，也成为亟待解决的新课题。

2 宁波市移动政务服务发展现状分析

2.1 发展经验总结

2.1.1 部门联动，构建政府发声新矩阵

2011年12月28日，由宁波市人民政府新闻办公室实名认证的官方微博“宁波发布”在新浪网上线，成为浙江省首个上线的政府官方发布平台。2014年10月16日，“宁波发布”微信公众平台正式上线。“宁波发布”微博微信并不是“单打独斗”，而是联动各部门、各区、各渠道共同参与，“问政、发布、互动”组合式打造宁波政务发布矩阵。截至目前为止，“宁波发布”政务微博群中包含29个市级部门微博号、16个区县（市）微博号以及16个其他；政务微信群包括18个市级部门微信号、16个区县（园区）微信号、16个其他。“宁波发布”适应“微”时代的网络舆情新形势，成为微政务信息发布、拓宽与公众互动交流的新媒体渠道。

2.1.2 梳理清单，全面应用服务大平台

宁波市以清单梳理作为工作牵引，梳理汇总权力事项、跑零次事项、民生事项“一证通办”、群众和企业“一件事”、一网式集成套餐服务以及中介服务事项、收费等清单，推行告知承诺制度和容缺受理制度，努力提升服务事项完备度。建成了“浙里办”APP宁波站点，积极推进以“浙里办”APP为统一入口的掌上办事，全市开通掌上办事事项3107项，掌上可办率达到99.09%。不断汇聚各类高频应用服务，已整合与群众生活密切关联的公安服务、社保服务、健康医疗、公积金、行驶驾驶、缴费支付等专题服务。已推出52本电子卡证，并逐步应用到各级行政服务中心办事窗口。

2.1.3 夯实基础，健全数据共享新体系

宁波市通过完善管理机制、健全资源目录、抓实平台建设等方式，不断健全完善政务服务数据资源共享体系。全面对标省政府数字化转型工作评价指标体系，起草完成《宁波市公共数据管理办法》；建立政府数字化转型项目前期审核机制，市大数据局重点对项目的系统整合与打通、数据归集与共享等内容进行把关；印发《宁波市公共数据共享需求对接及实施工作方案》，形成部门数据责任清单；深入开展政务信息资源目录梳理编制工作，形成部门全量的信息资源目录清单；建成数据交换平台，覆盖市34个部门44个业务系统；市政务云计算中心共归集了49个部门的649个信息资源，总计34亿条数据。

2.1.4 探索创新，推进移动政务强示范

图2

在全省统一移动政务服务“大平台”的框架下，宁波市结合本地实际，积极探索创新，相继推出了电子证件、出生“一件事联办”等新举措，在全省范围内形成了良好的示范效应。“阿拉警察”APP上线电子证件，实现证照二维码信息实时读取，截止目前，“电子证照卡包”上线电子证件已达15类，证照二维码调用量达392万人次；2018年1月，宁波两级法院率先探索开发小程序“宁波移动微法院”，实现案件立案、缴费、证据交换、诉讼事项申请、笔录确认、诉前调解、移动庭审、电子送达等全流程在线流转。

2.2 存在问题分析

2.2.1 功能定位不清晰

“宁波发布”微信号的功能定位为“权威发布、民生服务”，但就目前发展来看，“权威发布”功能同政务微博有部分重合，“民生服务”功能同“浙里办”APP重合；“宁波发布”微博群的功能定位为“权威发布、互动交流”，但在实际运营中，其核心定位依旧是宣传与信息推送，互动功能未被充分使用，传播行为带有明显的“我播你听”的单向特征；微信小程序服务、微信城市服务、支付宝小程序服务、支付宝城市服务、“浙里办”APP的核心功能定位均为“公共服务”，但相互之间的关系定位、功能区别尚不明确。

2.2.2 发展能力不均衡

政务微博微信发展不均衡现象较为突出，宁波市新媒体中心发布的《宁波政务微信发布号2018年度发展报告》中指出：甬工惠、宁海发布、余姚发布、宁波教育、北仑发布等政务号发展较好，位居前列；而有些政务账号则较为单薄，有的停止了信息更新，有的更新频率以月为单位。由于顶层规划、内容定位、运营策划以及团队建设的原因，政务微博建设与发展在不同层面存在良莠不齐的现象。

2.2.3 建设运营不规范

种类日趋繁多的移动政务应用对运营带来一定的考验，不少部门受到专业技术人员短缺、全媒体信息采编能力不足、运维资金缺乏、无制度保障等的制约，致使建设运维不规范。表现之一就是内容弱化，“僵尸”账号普遍存在，信息更新频率较为低下；原创内容缺乏，所更新的内容以转发各地新闻稿为主，甚至有些官微内容就是单位内部简报。第二表现是与民互动沟通能力不足，现有的互动方式比较单一，主要是点赞和评论，受众参与的积极性不高，且互动栏目不多，互动实时性较弱。第三表现是内容更新不及时。

2.2.4 监督管理不到位

当前宁波市尚未建立起覆盖全部门、全媒介的移动政务服务评价标准体系，虽然部分部门、部区县也已探索将对移动政务应用的运营纳入到考核范围，但全市层面尚未出台评价体系。此外，宁波市缺失移动政务服务建设发展、运营维护等方面的规范制度文件，政府的何种信息应以何种方式通过微博、微信、APP还是其他新媒体渠道公布，这些问题均需要相关制度文件的指导。

3 宁波市移动政务服务发展策略建议

3.1 战略目标

宁波市移动政务服务发展的目标是要构建以“浙里办”APP为引领，智能自助终端为链接，第三方服务输出和内容发布平台为补充的整体协同、响应迅速的“1+1+2”服务生态系统。系统内部各组成要素相互联系、相互作用，保持系统的均衡稳定性，同时各要素在相互作用中不断演进，从而使得生态系统在新条件下不断产生新功能、特征和业态，从而不断丰富系统要素。如图2所示。

1个核心APP：“浙里办”APP充当了服务生态系统中核心节点的角色，功能定位为“服务应用集成、服务事项办理、服务资讯发布”。通过整合政务微信、APP、政务微博、支付宝等其他政务服务平台或工具，实现区域内各种政务信息资源共享、业务整合、功能聚合、平台联合、服务综合。

1个线下入口：线下智能终端，充当了线上线下服务连接器的角色，核心功能定位为“材料打印、取号预约、材料提交、服务引导”。智能终端同政务服务网、“浙里办”APP、微信、支付宝等多渠道打通数据接口，实现线上线服务一体化。

2类第三方服务平台：根据媒介的特征，设计出分别专注于内容和服务输出的两类服务平台。

（1）权威信息输出平台。微博、头条、短视频等的核心功能定位为“权威信息发布、政民互动交流”，该类平台同门户网站、政务服务网、“浙里办”APP消息互通，又差异发展。

（2）特色服务输出平台。支付宝、微信等第三方服务平台的定位为“特色服务集成、服务事项办理”。第三方服务输出平台现阶段是对“浙里办”APP的补充，主要功能是集成各类特色创新型服务，为公众提供服务新体验，该类平台同“浙里办”APP、线下智能终端相互对接，实现联动发展、协同服务。

3.2 发展对策

3.2.1 加强顶层设计，实现集约发展

贯彻落实全国、省级层面的相关文件精神，结合本市发展现状，编制全市移动政务服务发展规划，设计中长期总体目标，形成统一的指导思想、建设方针和高效的信息资源共享机制，实现各个平台在功能性上的对接与互补，防止低水平重复建设，形成规模效应。依托“浙里办”移动政务服务平台，推进服务集约化建设，积极梳理各类业务系统，制订移动服务应用接口、数据标准规范，将各类移动政务业务应用通过统一技术体系、统一接入标准、统一数据管理，接入到移动政务服务平台对外提供服务。

3.2.2 完善法律法规，统一标准体系

（1）出台移动政务服务建设运营规范。制定全市一体化在线政务服务平台移动端建设指引，明确功能定位、设计展现、应用接入、安全防护、运营保障等内容和要求，指导各地区和有关部门集约建设、规范管理。结合不同媒介的传播特征，界定清晰政府的何种信息应以何种方式通过微博、微信、APP或其他渠道公布，政府部门、个人用户、平台方等各方的权利和责任。对移动政务服务应用的使用规范进行概况，制订服务产品内容发布、风向管理、绩效评价等方面的制度规范。

（2）建立移动政务服务绩效考核机制。确立以甲方委托并开放数据，第三方参与的前中后移动政务服务产品评价机制，强化对移动政务应用在兼容、性能、安全、体验以及功能等方面的检查考核，通过内部绩效激励和外部制度约束、政策推动，内外合力建立使其持续运营发展的长远机制，实现以评促改、以评促建、以评促发展。在国家、省级文件精神下，制订本市法律法规，强化安全管理，通过技术手段和管理手段封堵漏洞、加强监管，对仿制、冒用政府移动政务应用的行为进行惩处。各移动政务服务应用单位要严格执行网络安全法等法律法规，建立健全安全管理、保密审查制度和应急预案，落实安全管理责任，提高安全防护能力。

3.2.3 科学运维平台，提升品牌影响

研究自营模式、政企合作模式、服务外包模式等运营服务模式的优缺点，并出台相关制度规范，界定清晰各类移动政务服务应用的运营模式及制度规范。对各类移动政务服务应用进行跨平台、跨部门的整合：

（1）整合某类移动政务应用功能，围绕政府部门的业务职能某一类应用的信息发布、咨询互动、业务办理和部门办公等功能进行有机整合。

（2）对同一地区政府部门中业务关联性强、职能有交叉的多个部门政务应用进行有效整合，打造集关联式的政务应用群或政务产品矩阵。

（3）对政务微信和政务微博、政务服务APP等其他政务服务平台或工具做整合，实现区域内各种政务信息资源共享、业务整合、功能聚合、平台联合、服务综合。

（4）政府、商业服务的有机衔接与联合，探索在浙里办APP平台下的服务多点输出，探索政务服务和电商服务、银行服务的嵌入式融合。制订平台数据监测模型，关注注册量、下载量、在线时间、月活、热门业务办理波动情况等指标，对各部门接入应用的质量和服务健康度实时进行数据监测和评价，保障服务质量。强化平台日常运维，建立信息发布审核制度，规范转载发布行为，做好重要信息发布的协调联动，建立信息发布沟通机制。

3.2.4 加强功能建设，优化服务水平

推进政务公开，强化解读回应。紧紧围绕本部门的服务对象即用户的需求主动提供信息，紧密结合公众对本部门政务信息需求的重点、热点和难点，科学设置信息内容主题，努力提高发布信息内容的针对性和精准性；丰富信息的类型与形式，以图表、图解、图说、视频、漫画、虚拟展厅、3D模型以及动画等多种形式，丰富政务信息的表达方式、视觉表现和交互效果。加强政民互动，创新社会治理，善于运用大数据、云计算、人工智能等技术，分析研判社情民意；结合重大活动、重要节日及纪念日、主题日等设置话题、策划活动，开展线上线下互动，探索政民互动新方式。鼓励采用微联动、微直播、随手拍等多种形式，引导公众依法有序参与公共管理、公共服务，共创社会治理新模式。突出民生事项，优化掌上服务，强化移动政务应用办事服务功能，围绕利企便民，聚合办事入口，优化用户体验，推动更多事项“掌上办”；完善以“浙里办”宁波平台为基础的全市移动政务服务一体化综合平台，汇聚信息应用服务功能，形成“一站式”信息服务格局；着力做好办事入口的汇聚整合和优化，统筹推进政务服务APP、第三方服务平台、智能终端的线上线下联通、数据互联共享。推进数据同源，夯实发展基础。强化顶层设计，实现政务服务APP、政务服务小程序等的需求分析、立项采购、建设验收等节点的统一化运作，实现移动政务服务应用统一数据源管理、统一运营管理，构建数据同源新环境，减少重复上传和多级维护的资源浪费。严格遵循政务服务统一标准，推动政务服务事项清单、办事指南、办理状态等相关信息在政务服务平台、移动终端、实体大厅、政府网站和第三方互联网入口等服务渠道同源发布。

3.2.5 探索“新技术+”，创新服务应用

探索“AI+移动政务服务”，通过对人群相关信息进行综合判断，在不同时间、地域以及场合推送相关政务服务内容，实现提前服务与精准服务；人工智能语音机器人通过对所提问题和回复的不断积累、交互与自我学习的过程中，逐渐学会面对更多的复杂问题、掌握冷门知识，逐渐理解政务服务的核心流程。探索“区块链+移动政务服务”，充分利用区块链的去中心化、不可篡改、可信任、可溯源等优势，提供跨部门、跨地区和跨层级的数据交换和信息共享，在确保数据安全的同时促进政府数据跨界共享，让所有部门都参与“记账”且数据公开透明，提升政务服务的整合力度。探索“AR+移动政务服务”，通过智能手机以及可穿戴设备、将政策文件、政务服务事项流程、咨询问答与人的形象、声音、场景结合起来。探索“游戏+移动政务服务”，通过游戏的设计与体验将用户导入到服务场景中，简洁有趣地演绎一项政务服务的使用流程，大大提高政务服务指引的趣味性。探索“直播+移动政务服务”，未来宁波市可根据媒介特征、应用场景等按需开展直播探索，例如在社会治理中，直播有助于构建共建共治共享的社会治理模式和格局；在服务场景植入直播，有助于让公众体验政务媒体创新力量和政务服务体系微循环价值。