美国智库服务政府决策的特点与启示

伍聪 宋鹭

在各国智库中，美国智库数量最多、影响力最大，在服务政府决策方面具有鲜明的特点。依靠扎实深厚的资政能力、精准专业的对策建议、与政界广泛深入的联系以及多样化的社会覆盖度，美国智库影响了美国政治、经济、社会、军事、外交、科技等方面的重大决策。因此，有学者将之视为继立法、行政和司法之后的“第四部门”，也有学者将其称之为立法、行政、司法、媒体之外的“第五种权力”。美国智库作为美国各利益集团的重要代言人，在公共政策过程中扮演着重要角色。通过在知识与白宫权力之间建起桥梁，为政策的制定与实施提供了动力和专业支持。

美国智库通过渗透到政府政策制定流程中的各个环节，来发挥其“第四部门”和“第五种权力”的功能。一方面，通过专业化的深入研究直接向各级政府提供政策建议，并邀请政府官员参与研究选题策划和内部政策研讨;另一方面，通过双向的“旋转门”机制将政府部门和智库的高级人才进行绑定，直接参与政策制定。而政府部门也会通过政策咨询、闭门研讨等方式邀请主要智库研究人员参与政策讨论。此外，美国智库还积极利用公共平台，为民众提供意见表达的渠道，并借助网络社交平台传播研究成果，引导社会舆论，进而间接地对政府决策施加外部影响。

美国智库与政府的关系是基于美国政府决策机制的内生特点。由于美国国会立法和政策制定通常需要一个漫长的过程，总统可以运用行政权和特别授权在政策制定上起到先导作用。美国白宫政策制定是一个以总统为主、内外部多元化的复杂机制。尽管参与的人员和部门众多，但是总统无疑是政策制定的主导者和核心决策者。总统在问题识别和议程设置方面发挥主导作用，白宫的机构和人员全部遵从总统的个人议程，这使得总统能够更有效率地将识别到的问题列入议程当中。同时，总统对国会的否决权加强了总统对政策制定的控制能力，对总统和白宫的决策权也是一种补充。

除总统以外，副总统、内阁、总统办事机构以及多个部门的负责人，实际上起到了决策咨询和顾问团的作用，是内部的“智库”。比如，副总统的工作内容是由时任总统酌情决定的，历史上有些副总统会负责实施特定的策略组合，有些则担任总统的最高顾问。内阁成员除了副总统外，还包括国务卿、财政部长、白宫办公厅主任、美国贸易代表局（署）长等，它们几乎涉及联邦政府管理的各方面，为总统制定政策提供建议。内阁作为总统助手和咨询顾问，没有集体决策的权力，往往是在前期研究和政策执行阶段的作用更加明显。例如，国家安全委员会是美国最高的军事决策机构，通常被美国总统用来统一外交和国防政策活动。在实际中，不管是总统还是副总统和内阁成员、办事机构等，从各层面都受到智库的影响，与智库的合作可谓无处不在。

如果说白宫是政策制定的大脑，那么美国智库可谓是政府的“外脑”。在各届政府中，智库与总统和白宫都保持了紧密的联系，对白宫的政策制定起到了积极影响，很多时候甚至发挥了决定性的作用。翻开美国历史可见，很多内政外交政策背后都有智库的身影。比如，兰德公司曾主导了美国的核战略、策划越南战争、谋划里根政府的“星球大战”计划;向日本广岛和长崎投放原子弹是外交关系学会的意见;布鲁金斯学会曾构建具有跨时代影响力的著名的“马歇尔计划”，成功挽救西欧濒于崩溃的经济，是美国对外政策中最成功的案例之一;战略与国际问题研究中心提出“巧实力”外交思想，最终成为奥巴马政府执政后的外交战略。智库对于决策的影响力作为衡量智库总体实力的一个重要指标，也成为贯穿美国智库发展至今的一条主线。

特朗普政府上台以来，白宫与保守派智库的关系更加紧密。哈德逊研究所、国际战略研究中心、传统基金会等智库纷纷加大投入、扩大影响，并积极参与特朗普政府的决策过程，与白宫官员保持更加密切的沟通。保守派智库的很多研究成果对于特朗普的经济、外交、安全等政策主张起到了十分重要的作用。同时，保守派智库的很多研究人员也直接进入特朗普政府团队，担任其幕僚或高级官员，在决策中扮演重要角色。特朗普政府的很多高级官员也都选择在智库发表带有官方色彩的政策演讲，这些政策主张经过智库的宣传，进一步放大了其社会影响和负面效果。此外，保守派智库更是不遗余力地发动社会力量，与媒体和公众等其他利益相关者协同互动，积极扩大舆论影响和国际影响，从外部影响间接实现服务决策的目的。

总体来看，美国智库的特点和作用与美国独特的决策咨询体制是有内在联系的。目前，不少中国智库与决策部门的沟通互动还存在一定程度的障碍，造成了智库研究的供需不畅和供需失衡，智库的对策建议不能完全满足政府部门的咨政要求。其實，在智库研究实力方面，与美国智库相比，很多中国智库的储备和积累并不逊色，真正的问题在于政策研究转化的实用性和针对性。尽管在体制机制方面中国智库和美国智库有着明显的区别，但是美国智库影响政府决策的一些经验做法在实践中对中国仍具有一定的启示和借鉴意义。中国智库需要不断进行体制机制创新，并与中国特色实际相结合，才能更好地适应国家发展进程，打造出更多高水平的中国特色新型智库。

一是围绕提升研究质量，走智库专业化特色发展之路。提出政策建议是智库的本职所在，专业化发展是智库提出有深度、有质量的政策建议的保障。目前，我国很多智库贪大求全，研究领域涵盖各个方面，然而智库研究跟不上、不深刻的问题仍然较为突出。习近平总书记提出“智库建设要把重点放在提高研究质量、推动内容创新上”，是智库高质量发展的根本遵循。当前，我国政治、经济、社会等领域都面临着错综复杂的问题，各类智库尤其是专业化智库的研究支持必不可少，应该意识到专业化才是智库高质量发展的保证。以政府需求为导向调整研究重点，资金投入始终围绕重点领域是智库发展的主线。中国智库应当进一步强调问题意识和问题导向，以需求为主设定研究领域，合理分配资金，完善激励机制，激发研究活力。进一步提高研究水平和创新能力，产出更多具有战略性、前瞻性和储备性的研究成果。

二是把握对策研究主线，加强与政府决策部门的沟通对接。服务决策是智库研究的宗旨，与政府决策部门的对接是智库找准研究方向的关键。习近平总书记提出“要加强决策部门同智库的信息共享和互动交流，把党政部门政策研究同智库对策研究紧密结合起来”，深刻阐明了智库建设的重点方向。只有将对策研究有效嵌入政府部门的决策机制之中，才能把握需求、掌握信息，更好地发挥决策参谋作用。中国智库应当坚持决策需求导向，主动加强供需对接，进一步强化与政府机构的数据共享，为决策的科学化提供支撑。还要加强与党政部门的对话交流和人员互动，建立常态化的研讨机制，了解其决策需求，从而使研究成果更具针对性和有效性。

三是坚持国际视野和中国特色，打造智库交流与讨论平台。提高国际影响力是建设国际化一流智库的前提。中国智库因为起步时间晚、发展经验少等原因，目前国际影响力仍亟待提高。习近平总书记多次强调“要建立对外传播话语体系，增强国际话语权”，而智库就是提升国际话语权的重要载体。中国智库应当充分运用大众媒体等多种手段，发挥智库阐释政府政策、解读公共政策、引导社会舆论的积极作用，充分利用媒体优势引导国际化舆论，加强智库对外传播能力建设，努力提升国际话语权。可以通过与国际知名智库交流合作，积极参与国际学术组织和国际科学计划，有针对性地开展国际合作项目研究，打造具有中国特色的国际化智库品牌。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

（来源：中国社会科学网）