基于大数据的河(湖)长绩效评估体系研究

龚丹阳，王 军，邢 晨，金 挺

(浙江水利水电学院 信息工程与艺术设计学院，浙江 杭州 310018)

1 概 述

统筹山水林田湖草系统治理，将生态上升到文明高度，是我国坚持走可持续发展道路的重大战略决策，而河(湖)长制是其中重要一环。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》(厅字2016[42]号)及《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》(厅字2017[51]号)，河(湖)长制以各级党政主要负责人担纲领衔，以加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管等为主要任务，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的管理保护机制，最终实现河湖健康、永续，即从河(湖)长制到河(湖)长治。根据最新的全国水利普查数据，全国共有河流45 203条，湖泊2 865 个，各省基本上已建立省、市、县、乡、村五级河长制，其中乡级河长近31 万名，村级河长近61 万名。河(湖)长是河(湖)治理第一责任人，河(湖)长绩效是河(湖)长制实施成效的重要体现，也是深入推进河(湖)长制的重要抓手。河(湖)长绩效评估，从生态的角度就是考察以河湖为载体的资源承载能力的保持、修复程度；从行政管理的角度就是考察从制度、法规、条文向观念、思想、文化等文明环境打造效果。

2018年机构改革新成立了自然资源部，是国家强化自然资源治理能力、打造生态文明社会的一项重要举措。旨在摸清自然资源“家底”，评价各级当家人“家底”使用情况，从而约束自然资源挥霍行为、保护并逐步恢复自然资源生态服务功能的自然资源资产负债核算是自然资源治理能力的重要工具与手段，同样适用于以河湖为载体的自然资源。河湖既是人类文明赖以生存的基础，也是生态系统的主要载体，是宝贵的自然资源载体之一。河(湖)长制一定程度上解决了河湖长期以来“没人管”“多头管”“管不住”的问题，最终目标是实现“水清、坡绿、岸美”“鸟飞、鱼游、虾戏”，仅仅从措施、手段、工作的角度去衡量远远不够。借助自然资源资产负债核算进行河(湖)长绩效评估更契合中央实施河(湖)长制的初衷。在“互联网+”时代，大数据治理成为政府部门的应由之义[1]。流域管理信息化水平快速提升，各类感知终端星罗密布，河(湖)状态历史存档数据、实时感知数据等浩如烟海，迫切需要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的河(湖)长制管理机制，实现基于数据的科学决策。[2]

因此,依托自然资源资产负债核算，深入发挥大数据治理功能，研究以客观感知数据为基础、以生态服务功能为核心的河(湖)长考核指标体系更符合生态文明建设发展战略，对深入推进河(湖)长制，践行生态文明社会建设具有重要的理论价值和现实意义。

2 河(湖)长绩效评估研究与探索进展

2003年浙江省长兴县在全国率先提出并实行河长负责进行河道环境治理，可视为河(湖)长制的发端，2007年江苏省无锡市以断面水质检验作为党政主要负责人治水考核依据的规章制度，初步具备了河(湖)长制的雏形。2016年底党中央国务院印发《关于全面推行河长制的意见》，肯定了江浙的治河经验，以前所未有的高度和力度强化河湖治理，全面推进生态文明建设。河(湖)长制某种意义上就是河(湖)治理的河(湖)长责任制，河长制行政考核机制是提高河湖管护工作效率与效果的保障[3]，明责、追责，立法、监督[4]是河(湖)长考核体系的重要任务。浙江省2016年《关于进一步深入河长制工作的通知》提出加强组织领导和严格考核问责，《浙江省全面深化河长制工作方案(2017—2020年)》提出根据“一河(湖)一策”方案，落实各级河长和相应联系部门责任，健全完善奖惩分明的考评机制。如何客观、公正地进行河湖长绩效考核对深入推进河(湖)长制意义重大，学界、业界也进行了不少探索和尝试。

全国首部河长制地方法规《浙江省河长制规定》以立法的形式确定了河长奖惩机制，贵州、广州、南京等地先后出台相应的河长考核办法。总体而言，这些考核包含工作推进落实与河湖治理效果两大部分，根据地区差异会各有侧重。部署事项落实、工作制度建立和执行、工作机制建立和运行等均为河长制落实推行情况的考核，是各级河(湖)长工作的一种体现，但体现工作效果的绩效考核更为重要[5]。在未跨省级行政区的流域管理河(湖)长考核层面，往往采取结果导向的方式，以断面水质为主要考核指标，如贵州赤河流域和浙江曹娥江流域。广州市将水资源保护、水安全保障、水污染防治、水环境改善、水生态修复等七大类指标纳入考核体系；南京市按照水质目标、管理机制、水环境整治工作及河道管护等四个方面进行考核；浙江省一方面就组织体系建设、工作制度建设和落实、考核奖惩机制、保障措施落实等四个方面开展河长制长效机制考核，另一方面也通过信息化手段实行过程数据采集和试行河长绩效自动化考核，借助信息化手段提高考核的效率和公平性。

考核机制重要，科学、透明、实用、可行的考核指标体系更重要。有学者从监督手段，指标构建，考核方式三个角度进行河长制绩效评价[6]，也有学者从水资源供给、水资源利用和水污染排放三个方面来构建河长制绩效评估体系[7]。河湖所处自然、经济、社会情况千差万别，需要符合地方实际的“一河一策”差异化治理，从而也就需要进行逐级差异化“一河一策”的绩效考核，充分考虑地方实际，坚持导向性、差异性和动态性，引入专门化考核主体和多元化考核方式[8]，才能真正持续有效地激励河(湖)长。然而“因地制宜”的差异化考核面临的一个主要问题是缺乏统一的框架和评分标准，较多地依赖于各地对于河(湖)长制目标的理解力和贯彻力，执行过程中或易流于形式，或易疲于应付、目标迷失。“一河一策”体现在河长考核指标上都是个性化的，从而使得指标体系的全面性、客观性、合理性难以有效保障，考核结果与治理效果难以形成有效对应，以致科学、客观、公正进行河长绩效评估成为一大难点。

物联网、5G通讯等信息技术在河湖治理中的应用极大强化了及时、准确的河湖状态感知能力[9-12]，成为“水利行业强监管”的重要工具与手段，同时也无时无刻不在产生着与河湖自然资源相关的海量数据，可以为河(湖)长绩效考核提供大数据(big data)的强有力支撑。水利领域数据在数据类型、规模，属性和关联关系等迥异于商业数据，也更加复杂[13]。部分学者[14-16]通过研究肯定了大数据技术在河长制建设与考核中的积极作用，但系统性、深入性还有所欠缺。但是，借助已成为治理生态优化与社会治理创新技术驱动力[17-18]的大数据技术，结合水利行业及领域相关知识，挖掘河湖共性、凸现河湖个性，研究以客观、持续的治理效果为基础的河(湖)长绩效评估正成为发展趋势。

河湖作为主要载体，孕育了左右岸、上下游大量的动植物，是重要的自然资源之一，可以采用自然资源资产负债核算的方法评估河湖开发程度与保护成效。自然资源资产负债核算表源自国家资产负债表[19-20]，能够全面反映经济发展的资源环境代价和生态效益，为环境与发展综合决策、政府政绩评估考核等提供重要依据，已成为有效推进生态文明建设的重要抓手。国务院2015年印发编制《编制自然资源资产负债表试点方案》的通知国办发〔2015〕82号，并在呼伦贝尔、湖州、娄底、赤水、延安等地市率先开展自然资源资产负债核算摸索和探究。自然资源负债核算是自然资源资产负债表编制的重点和难点问题，尽管存在一定的争议[21]，学界总体上认同自然资源资产负债表包括资产与负债两大部分，实物量表与价值量表两种形式。DPSIR模型涵盖经济、社会、人口与环境四大因素，广泛应用于生物、河流海洋资源保护、可持续发展等方面[22-23]，将成为评价河湖自然资源状态的有益工具。实物量核算能够直观、真实反应资源的“家底”情况；价值核算能将不同形式、类型的自然资源统一到简单的价值量体系，实现价值量年报形式[24-25]，并有效地进行资源保护利用情况的横向、纵向对比分析。现有价值估算方法往往基于替代法[26-27]，对于能直接参与市场交易的资源，常采用市场法核算价值，对于无法直接进市场但具有间接价值的生态系统服务价值常用替代市场法，环境损害多采用虚拟成本法。但是，价值量核算也存在两个显著问题，一是如何能够准确衡量资源的价值，一是如何应对价格与价值的扭曲关系。尽管有绿色GDP研究者[28]、会计审计工作者[29-30]、政府统计部门[31-33]等众多专家、学者开展的大量自然资源资产负债表编制探讨，但总体上仍存在自然资源资产负债表概念分歧、数据不全、标准不一等困难，更缺乏应用资产负债核算进行干部业绩考核的深层次应用研究与实践探索。

3 基于大数据的河(湖)长绩效智能评估框架

3.1 生态文明驱动的河(湖)长制建设目标

生态文明建设以人与自然、人与人和谐共生、全面发展、持续繁荣为基本宗旨，是生态系统可持续前提下的生产观，满足自身需要又不损害自然的消费观，人与自然和谐的文化价值观。作为生态文明建设的重要组成，河(湖)长制以维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用，打造山水林田湖草生命共同体为核心目标，以生态文明生产观发展经济，以快速发展的即恢复并保持河(湖)生态服务功能和自我修复功能。制度建设和责任落实是推行河(湖)长制的重要手段，河(湖)生态恢复的进度与状态则反映了目标的实现程度。分析并提取人类活动对河湖健康的主要影响因素，以河湖为载体的生态系统主要自然资源及其质量等级，研究河(湖)生境中动植物命运共同体演进状态，评价河(湖)功能永续发展能力。

3.2 河(湖)自然资源核心资产负债效应

根据自然资源资产负债核算理论框架，借助DPSIR(drivers驱动力、pressures压力、state状态、impact影响和响应response)模型识别河湖水体、滩涂等自然资源投入对生产力的推动、生态等外部环境的影响，以及人类对生态环境等的反应，从而识别物质和能量流动循环过程，确定其资产、负债账户，借鉴SEEA(2012年)和SNA(2008年)核算方式以及表示、资产确认及计量方式。将河湖生态功能实现与各方面现实影响归结为具有“自然环境”属性的资产与负债，作为评价河湖治理综合效应的数据基础。结合河湖特点设计资源账户，将资产与负债分别进行核算，以反映流转模式，整体框架(见图1)[34]。梳理以河(湖)为载体的主要自然资源，明确其在生态文明建设、绿色可持续发展的角色与地位，研究其主要生态服务功能及资产债效应，通过量化处理构建以河(湖)为载体的粗略资产负债框架，为构建河(湖)长绩效评估提供基础数据。

图1 河湖资源资产负债核算账户框架

自然资源实物量核算根据细分对象不同而体现为面积、浓度、丰度等不同的形式，难以整合进行综合性分析与评价。为此，需要借助价值核算将不同形式、类型的自然资源统一到相同的度量体系中并服务于国民经济核算，以进行资源状况整体衡量与评估。待评估资源价值量V核算的一般计算公式为：

V=τ×∑i(Pi×Wi)

(1)

其中：τ—资源的价值调整系数；W—资源的实物量;

i—资源在不同的行业/领域；

Pi—资源的影子价格，对资产而言是购买价格，对负债而言是治理价格。

根据具体资源情况进行参数设定，并运用该公式分别计算对应的价值量。

3.3 河(湖)长绩效评估中的大数据技术应用

河(湖)长绩效考核需要大量的客观数据作为支撑，如各类传感器反馈时间序列数据、各级操作员反馈管理数据、各类网络调研数据等，需要根据考核目标设计具备技术可行性和现实可操作性的大数据相关考核指标。借助物联网技术构建如图2所示的数据采集/感知、传输与存储处理体系，其中感知层利用搭载了各种传感器的无人巡检设备、视频监控设备、水环境传感设备、人工巡查APP等为主的四种监测方式；传输层同时采用LoRa无线网(无人机、无人船等无人航行器)和GPRS/3G/4G(监控设备、传感设备、巡查APP等)；在云端部署河湖健康数据中心，包括河湖基础数据、遥感数据、图像视频、指标数据、决策数据以及历史数据。通过大数据手段实现蓝藻、漂浮等水体异常识别与评估，总磷、总氮、异味等水环境质量评价，非法侵占、垃圾倾倒、盗捕、盗挖等违法行为识别以及其他监测数据分析。借助横向、纵向比较和智能分析，保障评估指标衡量的客观性和公正性，科学评估河(湖)治理绩效。

图2 河湖长绩效大数据分析框架图

3.4 基于资产负债效应的河(湖)长绩效评估指标体系

研究能够体现生态服务功能变化趋势，聚焦以河(湖)为主要载体的各类自然资源的质、量演变，构建融合河(湖)长制机制体制建设推进、河(湖)治理效果、生态文明社会建设等方面的河(湖)长绩效评估指标体系，既体现河(湖)长工作雨生态文明建设的推进与落实，更体现工作的效果与长效性。同时研究评估指标的相对化与绝对化处理，探讨如何尽量使评估指标体系框架具有适度通用性和如何在具体指标取值上体现地域、个体特性，从而构建一套具有可操作性、可推广性的河(湖)长绩效评估指标体系，促进河(湖)长制“见实效、出长效”，为浙江河(湖)长制和生态文明建设的不断深化提供理论支持和政策建议。

基于资产负债效应的河(湖)长绩效评估指标体系框架(见图3)，由目标层、准则层、指标层构成。指标体系根据指标的科学性、实用性、相对独立性、可操作性和可比性等原则进行指标体系设置[35]。目标分解为四个准则，每个准则由若干个指标予以体现，指标根据实际需要可以进行细分。进行综合评估时，由指标层向准则层，准则层向目标层逐层进行计算，进行分解的指标通过细分的权重、评分进行综合评价，以更好体现在不同评估原则和偏好下的对包含平行的多方面因素的综合指标评分。

图3 基于资产负债效应的河(湖)长绩效评估指标体系框架

河(湖)长绩效评估指标体系框架一方面需要具有一定的抽象性和通用性，囊括河(湖)长绩效评估的主要方面。另一方面，也要能够体现对差异化评估的兼容，如河(湖)治理所处的历史阶段，所在的地区、流域，所承受的发展压力等特点与个性的体现等，主要通过研究确定数个典型河(湖)治理典型类型进行不同的赋权来进行实现，从而避免一刀切评估的方式，使评估更具有针对性和实用性。运用模糊变换原理和最大隶属度原则，通过对各个因素指标分值计算，对特定区域、流域河(湖)长进行绩效评估，通过纵向分析与横向对比发现河(湖)长工作中的亮点与不足，总结经验与得失，并提出针对性建议。

4 结论与建议

河湖管理河(湖)长制以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，从而维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用。物联网、云计算、大数据、5G通讯、边缘计算等信息技术的飞速发展，使得很多原来在河湖广阔范围内很难进行的管理工作便捷、准确、及时起来，从而也使得河湖治理绩效实时化、客观化、精准化评估成为可能。河湖的健康生命与永续利用体现为其所承载的自然资源的健康生命与永续利用。以强化水利物联网建设推进“水利行业强监管”，以强化水利实时数据采集丰富水利大数据实现河湖实时状态准确掌握，以河湖为载体的自然资源资产负债状况的科学评估客观、有效地量化衡量河湖长进行河湖治理的现实成效，对深入推进河(湖)长制，促进河湖长效治理具有重要的理论价值与现实意义。