探索资源型城市创新转型高质量发展

[摘 要]以丹东市为例，总结其创新转型成效，剖析制约因素，发现丹东市呈现产业融合程度不高、生态治理手段单一、企业融资成本较高等问题。“十四五”时期结合丹东本地资源优势，以高质量发展理念为核心，从“新技术、新融合、新机制”三个维度，提出推进资源型城市创新转型的对策建议。

[关键词]资源型城市;创新转型;高质量发展;丹东

[中图分类号]F712.9        [文献标识码]A      [文章编号]1672-4496（2020）04-091-03

“十四五”时期是中国经济实现质变的关键时期，以实现高质量发展为目标，进一步推进资源型城市转型升级、创新发展。丹东的发展受益于资源，早在1982年丹东就被国家列为全国59个重点成矿区之一，矿产资源丰富，已开采矿种45种，各类开采规模的矿山695处，逐渐形成以硼、菱镁和部分建材矿产为主的矿产品深加工产业，占工业总产值30%左右。同样丹东的转型也受困于资源，矿产品深加工产业的快速发展也付出了高昂的经济、社会和生态成本，造成了“低附加值、高消耗、高污染、高排放产业比重高，废水、废气、废渣排放多，采煤塌陷破坏大”的局面，严重制约了丹东生态宜居滨城的建设。在《 国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知 》中，丹东的凤城市和宽甸满族自治县作为资源成熟型地区，到2020年要达到经济活力迸发、城市设施完善、社会保障水平提高、居住环境优美等目标，以确保城市的可持续发展 [1  ]。为此，丹东立足本市实际，着力提升传统优势产业，积极培育新兴产业，持续优化营商环境，统筹推进城市转型取得阶段性成果。新时期在高质量发展理念指引下，丹东资源地区要进行创新转型发展，打造成东北亚地区国际化高水平的开放型城市，数字化、智能化发展的创新型城市，绿色发展、美丽文明的幸福宜居城市。

一、丹东资源型城市创新转型发展的实践成效

（一）转变发展方式，做活存量

自凤城市和宽甸满族自治县成为资源成熟型地区以来，丹东市按照“一盘棋”原则，树立“生态立市”发展战略，从顶层引导两个地区转变发展方式，突破现有困境，实现经济发展方式的平稳转型。一是统筹布局资源开发利用。宽甸坚定不移实施“生态立县、旅游强县”发展战略，聚焦产业发展，着力在推动转型升级上求突破，全力遏制矿产资源低水平开发，到2019年年底全县固体矿产品总产量由2007年年底的230.95万吨下降到43.06万吨。其中煤、铁、铅、金、菱镁矿、水镁石、硼、建筑用大理岩、花岗岩、白云石这10种主要矿产的产值占全县总矿业产值的98.20%，极大地促进了矿业产业结构的优化与升级，推动全县经济快速发展。二是提高资源合理配置。凤城市利用资源禀赋，以园区建设促进资源产业集群集约发展，加快园中园和特色园区建设，完善增压器及汽车零部件产业集群、硼铁资源综合利用产业集群、有色金属深加工产业集群、农产品深加工产业集群、新材料产业集群、饮料饮品产业集群等专业园区配套设施，形成“一区四园多点”产业发展格局，打造特色产业发展平台，激发园区发展活力，获取资源整合红利。

（二）转型产业结构，做大增量

面对产业结构单一、发展方式粗放、生态破坏等一系列结构性矛盾和深层次问题，丹东市打响了产业转型升级战。一是传统产业延链升级。2013—2020年，凤城市鼓励和引导企业进行产业技术研发创新、延伸产业链条、推进产业结构转型升级。如辽宁首钢硼铁有限公司为促进企业效益提升，提高持续发展能力，依托硼铁资源硼和镁的优势，为实现硼镁铁精粉的就地加工建设硼镁铁精粉球团项目，生产镁质硼铁球团矿，实现改善产品结构，延伸产业链，提升镁、硼等元素在产品中的价值。丹东同合高新科技有限公司为发展循环经济，综合利用资源，适应国家环保趋势，打造绿色矿山，投资5亿元建设年产150万吨高端氧化钙项目。二是新兴产业扩链接续。大力发展设施农业、特色林果、林下经济和生态养殖业。着力“点”的构建，推进小浆果、板栗、烟草、食用菌、柞蚕、中药材和特色养殖等优势特色产业示范基地和专业村建设;注重“线”的牵动，重点推进红旗镇、蓝旗镇、白旗镇、草河口镇、大兴镇、大堡镇、通远堡镇等沿线区域的规模化产业基地建设;依托区域布局建设农产品加工集聚区，带动全市农业产业“面”的提升。另外，现代服务业稳步发展，与京东、阿里巴巴等知名电商平台实现多元化合作。“宽甸鸭绿江冷水鱼”纳入京东自营品牌，农产品品牌影响力持续扩大。电子商务快速发展，“满乡印象”“品味宽甸”电商平台销售额突破2400万元，实现179个行政村电商服务网点全覆盖。

（三）转优公共环境，做足变量

丹东市全域矿山地质环境保护与治理恢復机制不断健全。据统计，至2018年年末，全市矿山已治理面积2.6332平方千米，开展采煤沉陷区生态修复项目工程，保障民生福祉。一是实施乡村振兴战略。深入实施“千村美丽、万村整洁”行动。全面开展国省干道沿线和乡镇集中屯堡垃圾清理，清理积存垃圾2.2万吨;推进94个示范村开展垃圾分类减量，生活垃圾出户量减少70%以上;扎实开展农村“厕所革命”，新建无害化和“三防”卫生厕所682个;新建农村污水处理设施2处;完成10个村屯40公里绿化美化工程，乡村面貌明显改观。下露河通江村成为宽甸县第五个全国生态文化村，长甸河口、毛甸子洼子沟等8个村被评为省“千村美丽、万村整洁”美丽示范村，古楼子南荒沟村入选全国乡村治理示范村。二是实施生态保护战略。全市实施“碧水、蓝天工程”，强化节能减排效果。加强对污水处理厂设施的运行监管。宽甸污水处理厂水质达标率为100%，实现年处理污水994万吨;加强节能减排执法，严厉打击环境违法行为。宽甸相继开展了“生态环境保护”“亮剑斩污”“打非治违”等专项行动，严厉打击违法违纪行为，现已关闭小煤矿6家，限期治理违法企业16家，查处违法企业4家，完成112家企业的排污申报;下大气力淘汰落后产能，清理环保违建项目316个。林业用地面积741万亩，森林覆盖率为78.4%。开展森林资源营造保护工程，大力开展植树造林工作，确保荒山、河岸、绿色通道应造尽造，并通过建设生态公益林，进一步推进退耕还林;开展造林绿化工程，大力推进绿化美化行政村镇工程，栽植具有本地特色的乡土树种，适量栽植经济林树种，扩大经济林面积;开展林业有害生物防治工程，结合县域地理和森林分布实际，建立监测点和观测点，建立检疫隔离试种苗圃，从源头上杜绝有害生物的侵害。

二、丹东资源型城市创新转型发展的制约因素

（一）产业融合程度不高，第三产业深度不够

在早期“以资源换资金，以资源换技术，以资源促发展”的发展思路下，丹东市将财税优惠政策、社会资本分配和劳动力安排等社会经济资源过度地向资源型产业汇聚，导致第二产业太重，第三产业太轻，二、三产业缺乏融合。以旅游业为例，宽甸是国家重点生态功能县，当前主要是自然资源开发开放，市场化程度偏低，对丰富的自然历史资源背后内涵的“隐形”文化挖掘不足，没有利用开发好本地独有的非物质文化遗产，无法带给游客深刻的文化感受。

（二）生态治理手段单一，环境保护压力较大

2016年9月宽甸被国务院批准纳入国家级重点生态功能区名录，2018年宽甸县按照国、省要求完成《 产业准入负面清单 》上报工作。这意味着宽甸作为辽宁省重点成矿区和重要的矿产资源产地地位将受到巨大冲击，宽甸县现有矿山206家，矿山企业每年实现产值10亿元，利税3.5亿元，是宽甸县财政收入的重要支柱。宽甸县被国务院批准纳入国家级重点生态功能区名录和实施严格的《产业准入负面清单》制度后，国家、省每年给予宽甸县生态补偿3000万元左右，而宽甸县矿山企业陆续关闭后，县财政每年将失去近一半的利税收入。

（三）企业融资成本较高，金融服务有待改善

国务院《 关于促进资源型城市可持续发展的若干意见 》中明确提出，“设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务”    [2  ]。但是目前并没有就此制定具体的金融政策，如专项贷款如何设立，金融政策如何向资源型城市的中小企业倾斜等。为安全起见，金融机构的信贷资源往往过度集中于国有企业或大企业，中小企业、民营企业的合理资金需求得不到满足，不仅遏制传统企业转型升级，阻碍中小企业扩大经营，也难以支撑接续替代行业的发展。

三、以高质量理念引领丹东资源型城市创新转型的对策建议

（一）以“新技术”为引擎，形成创新转型经济支撑

一是运用新技术改造传统产业，发展绿色环保产业。立足地区资源优势，认真贯彻落实《 辽宁省“一带五基地”建设框架实施方案 》，着力推进建设。围绕建设新型原材料基地，以金玛宽甸硼矿为重点，加快发展精细化工产业，重点开发硼精细化工产品、新型含硼材料及硼综合利用产品。二是搭建新技改平台，积极推进生态产业基地建设。重点产业基地建设牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，紧紧抓住辽宁省工业八大门类产业政策和市委“六大战略”实施的契机，聚焦一批“符合产业政策、比较优势突出、创新能力较强、持续增长性好、管理科学规范、示范效果显著”的“小巨人”企业，积极培育以高端农副食品加工、工艺美术产品等为主的特色轻工业为辅的企业群体。

（二）以“新融合”为体系，释放创新转型动能转换

一是生态资源与现代农业融合。坚持特色兴农，大力发展“一乡一业”“一村一品”。围绕建设现代农业生产基地，着力打造以玉米种子为重点的现代种业基地，以下露河特色水稻，各乡镇草莓、蓝莓等为重点的现代小浆果生产基地，以农产品加工集聚区建设为重点的现代农产品加工基地。二是生态资源与旅游业融合。构建丹东全域旅游“自然山水、世界遗产、满韵清风、温泉疗养、乡村风情”五大特色品牌。整合旅游资源，加大精品旅游线路，全面开展东北、环黄渤海地区和俄蒙朝日韩等国旅游合作，把凤城打造成为全国乃至东北亚地区重要的健康养生度假旅游目的地。三是生态资源与健康产业融合。依托丹东市满药产业集群，做强凤城和宽甸的中药材加工产业。以光太药业、参仙源科技等企业为龙头，重点扶持满族医药公共服务平台、道地药材加工提取、种植基地建设等项目。打造满族药食两用保健品推广力度，推动石柱参、五味子、刺五加、林蛙、蜂蜜等满族道地大宗药材实施药膳、药酒、药茶、保健品等药食两用产品的深加工项目。推广石柱参（粉）、山楂粉、天麻粉等满族医药保健品。拓展石柱参、五味子、刺五加等纯天然植物保健饮料市场。以满族道地药材为原料，开发人参加工护肤类产品、洗发类产品及药物牙膏等。促进新医药与健康养生产业融合发展，在种植、制造、物流、医疗、健康管理的产业链上培育新业态。

（三）以“新机制”为保障，提供创新转型民生保障

一是进一步健全衰退产业财政援助机制。设立产业退出准备金，解决破产资源企业失业职工的安置、社会保障问题，并由政府和部分企业分担相关费用。采取债转股、债权股权回购、回购资金补贴等方式，对资源型企业的不良贷款给予支持。在科学统筹使用各类专项资金的同时，还应注重考核财政资金的使用效益，并将绩效考评结果与下一年度的财政援助资金的分配直接挂钩，引导资源型城市合理使用财政资金。二是进一步落实替代产业财政扶持机制。从供给侧结构性改革角度出发，以丹东的产业特点和发展潜力为依托，通过设立财政专项资金，提供财政补贴、财政贴息，以及税收优惠等多种财政扶持手段，明确支持重点和支持方式，吸引、鼓励高科技含量、低能源消耗，以及环境污染较小的新兴接替产业参与城市转型发展，使产业结构、就业结构能够跳出资源枯竭的约束陷阱，摆脱固有的路径依赖，培育出新的经济增长点[3 ]。三是进一步争取国家级生态县专项政策扶持。加大国、省支持宽甸被纳入国家重点生态功能区建设的生态补偿力度，提高转移支付和生态补偿标准，推动地区间建立横向生态补偿制度;给予财税、土地、林地、审批权限和投融资等政策扶持，加强对项目用地保障工作的研究，按发展需求争取用地指标，积极争取实验区重点项目林地计划指标，大力发展林业产业。对宽甸的绿色生态建设项目给予专项补助以及审批权限政策，争取省政府授权。四是进一步制定吸引高端人才机制。推动资源型城市创新转型，还要树立强烈的人才意识，提高人力资源的支撑和保障能力。在人才、市场、社会之间搭建好对接的桥梁，建立完善的人才保障体系，注重人才结构与产业结构的协同匹配。

参考文献

[1]苗长虹，胡志强，耿凤娟，等.中国资源型城市经济演化特征与影响因素——路径依赖、脆弱性和路径创造的作用[J].地理研究，2018（7）：1268-1281.

[2]方大春，马为彪.中国区域创新与产业结构耦合协调度及其经济效应研究[J].当代经济管理，2019（7）：50-58.

[3]谢远涛，李虹，邹慶.我国资源型城市创新指数研究：以116个地级城市为例[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2017（5）：146-158.

责任编辑：韩 芳

收稿日期：2020-10-20

基金项目：2020年度辽宁省党校系统科研协作课题“资源成熟型地区转型发展难题破解研究——以丹东为例”（LDXZ20026）;2020年度全国地方党校（行政学院）重点调研课题“辽宁经济高质量发展路径选择研究”（2020dfdxzddykt019）。

作者简介：邹辉（1982—），辽宁大连人，硕士，中共丹东市委党校市情教研部主任，副教授，主要从事区域经济学研究。