工伤保险一次性给付制度：现状、问题与改革

向春华

(中国劳动关系学院 法学院，北京 100048)

工伤保险的基本功能是通过工伤保险给付这一最有效、最尊严、最恰当的形式，保障与工作相关伤害的伤残工人及其遗属的基本生活，这是文明社会的责任[1]。一次性给付是依据给付期限对工伤保险给付进行的一种分类，与定期(长期)给付相对。《工伤保险条例》(简称《条例》)设定了4种一次性给付：一次性工亡补助金(简称工亡补助金)、一次性伤残补助金(简称伤残补助金)、一次性工伤医疗补助金(简称医疗补助金)、一次性伤残就业补助金(简称就业补助金)。前3项支付主体为工伤保险基金，第4项支付主体为用人单位。其中最为典型者是工亡补助金，金额从2011—2019年平均年增长率超过11%，达到785 020元，很快将突破百万元。在工伤保险基金向依赖工亡职工生活的近亲属提供长期乃至终生给付的供养亲属抚恤金的前提下，工亡补助金的性质与意义何在？在工伤保险基金向伤残职工提供终生给付的伤残津贴的前提下，伤残补助金的功能与价值何在？医疗补助金将工伤职工未来可能需要的工伤旧伤复发的医疗费用一次性支付给工伤职工，而不考虑未来可能的医疗需求，是否恰当？如何在向伤残工人或其近亲属提供充分而合理保障的同时，兼顾工伤保险基金的可持续发展，需要深入探讨和研究。

一、工伤保险一次性给付之现状

全国工伤保险基金(见表1)。2012年伤残补助金、医疗补助金、工亡补助金分别占当年工伤保险基金收入、总支出、工伤补偿支出的36.29%、47.11%、48.29%。2013年一次性给付项目三项占比分别为38.86%、49.59%、50.24%。2014年一次性给付项目三项占比分别为40.77%、50.61%、51.62%。2015年一次性给付项目三项占比分别为40.28%、50.70%、51.38%。2016年一次性给付项目三项占比分别为42.24%、51.03%、51.54%。由此可见，工伤保险的一次性给付不仅绝对额持续上升，其占工伤保险基金收入、总支出、工伤补偿支出的比例也在上升。一次性给付已经成为工伤保险基金主要的支付形式。

表1 2012—2017年全国工伤保险基金收入支出与一次性待遇支出情况 单位：亿元

资料来源：2014—2016《中国社会保险发展年度报告》、《2017年工伤保险运行分析报告》。

二、工伤保险一次性给付之问题

(一)一次性给付占比过高导致工伤保险基金的平衡风险，并制约了工伤预防和工伤康复的发展

从表2来看，在当下工伤预防与工伤康复发展极不平衡的状况下，基金当期收支存在赤字且累计结余较少的重庆等地均存在迫在眉睫的基金风险。

表2 2016年工伤保险基金累计结存最少的省份 单位：亿元

资料来源：2016年《中国社会保险发展年度报告》。

从长远来看，如果维持现有收支结构不变，多数省份工伤保险基金均存在风险。而就具体的统筹地区来看，不管是当下还是不久的未来，相当多的统筹地区将出现基金赤字。造成这一状况的主要原因是现金给付特别是一次性的现金给付过高——同时也就意味着定期给付过低。从全国平均数据来看，一次性给付超过工伤保险基金总支出的50%，经济条件较好的地区一次性给付占比似乎更高。但是对经济欠发达地区来说，一次性给付的压力可能更为沉重。经济较发达地区虽然基金支出多但是收入也多，而且由于总体经济效益较好因而对于费率提高敏感性不太强，当出现基金赤字时可以通过适当提高费率缓解支出压力。经济欠发达地区虽然基金支出相对较少，但是其基金收入也少，当待遇给付刚性增长而使得基金支出持续增加时，其基金收入增加则有限，因此长期看基金平衡能力更差；而且由于总体经济效益较差因而对于费率提高敏感性强，难以通过费率提高缓解支出压力。

因此可以说，正由于一次性给付占比过高导致了工伤保险基金当期和长期的平衡风险，并由此制约了大部分统筹地区实施工伤预防和工伤康复的可行性，应对大部分统筹地区工伤预防和工伤康复的严重失衡承担重要乃至主要责任。

有人认为，对于统筹地区当下或未来的基金风险，以及工伤预防和工伤康复的财务费用，可以根据《条例》关于工伤保险基金实行“以支定收、收支平衡”的原则，既然支出多了导致或可能导致基金风险，提高费率就可以实现基金收支平衡。这样的想法过于天真，任何社会保险费率的调整都不是该社会保险自身范围的事情，而是重大的社会、经济和政治问题，提高社会保险费率可能引发严重的政治和社会动荡，这早已屡见不鲜。在降低社会保险费率的趋势中，首当其冲降低的是工伤保险费率。全国工伤保险平均费率从2011年的0.92%下降到2014年的0.87%再下降到2016年的0.7%[2]。对于本就很低的工伤保险费率而言，0.2%的下降已经非常大了，下降幅度超过了20%。在此背景下，普遍提高工伤保险费率不具有现实可行性。

(二)一次性给付占比、水平过高导致定期给付水平、占比过低

根据人社部社保中心的统计数据，2014—2016年伤残和工亡待遇合计给付分别为313亿、337.5亿和405.2亿，其中一次性给付总额分别为283.418 7亿、303.714 5亿、311.337 3亿，据此测算定期给付总额分别为：29.581 3亿、33.285 5亿、103.862 7亿[2]。亦即，在伤残职工及其遗属实际获得的给付中，2014—2016年一次性给付分别占90.5%、89.9%、76.8%(1)医疗待遇实际是支付给医疗机构，康复费用实际支付给康复机构，伤残职工及其遗属并不能占有，不是真正获得。工伤保险基金支付并由伤残职工及其遗属真正获得(占有)的给付包括：住院伙食补助费、到统筹地区以外就医的交通食宿费，伤残待遇包括伤残补助金、护理费、伤残津贴、医疗补助金，死亡待遇包括丧葬补助金、供养亲属抚恤金和工亡补助金。(1)前2项数额极小，且归入其他待遇项目，可以忽略不计。(2)其他7项待遇中，一次性待遇有4项伤残补助金、医疗补助金、补助金和丧葬补助金。由于缺乏丧葬补助金支付总额，故没有列出，因此在计算一次性给付比例时，将丧葬补助金划入定期给付金额内。这意味着一次性给付的实际比例要高于文中测算比例。(3)除前述之外的辅助器具配置费用，有时列在伤残待遇中，有时单独列支，无法比对，且其数额总体较低，2016年为2.7亿，故亦忽略不计，但这实际上也拉高了护理费、伤残津贴和供养亲属抚恤金的占比。。换言之，一次性给付相比定期给付(护理费、伤残津贴和供养亲属抚恤金)占据了绝对优势。由此引发的疑问是，伤残职工及其遗属获得的工伤保险给付中，应当以一次性给付为主且占据如此之大的优势吗？

研究认为，伤残补助金一方面对工伤职工是一种心理抚慰，另一方面能够对日后生活起到一定的补贴作用。而年金性伤残津贴，亦称永久性伤残待遇或定期伤残待遇，对工伤职工而言至为重要，这部分伤残待遇是工伤职工生活的来源或依托[3]。

反对一次性给付待遇的观点认为，根据通常的补偿理论，既然工伤津贴被设计通过支持日常的定期收入而被用于阻止贫穷，一次性给付被强烈阻止。该理论为经验所确定，既然它在所有国家是补偿管理的手段，那么一次性给付常常很快耗尽，工伤保险的保障功能弱化乃至完全消失[1]。

中国立法者对此的解释是，同时向伤残职工及其遗属提供定期给付和一次性给付主要考虑两大因素：一是工伤职工的收入损失；二是工伤职工的伤残以及对其生活的不利影响。一次性给付有利于工伤职工及其家庭的现实资金需求；定期给付则有利于保障工伤职工及其家庭的长远利益，中国则将两者结合[4]。

但是立法者没有指出：弥补收入损失和对身体伤残进行补偿两者是什么关系，它们和工伤保险给付是什么关系？一次性给付和定期给付中，哪一个是弥补收入损失，哪一个是对身体伤残进行补偿，或者两者同时对收入损失和身体伤残进行补偿？如果同时对收入损失和身体伤残进行补偿，各自的比例是多少，最为重要的是如何确定补偿的标准？收入损失是可以计算的；身体伤残如一只大拇指缺失，应当补偿多少，1万？10万？100万？还是1亿？如果是补偿伤残，那么1亿也应当支持。实际上这个问题在民事损害赔偿中已经较好地解决了：生命健康无价，但损失有价。财产损害赔偿是填补受害人经济损失，在受害人死亡的情形，损害赔偿也非对生命的补偿，不是生命的对价，只是对受害人近亲属经济上的损害给予填补[5]。一次性给付和定期给付均属于现金给付，在形态上和财产损害赔偿相同，故其也只能针对经济利益上的损害进行补偿，而不可能是对伤残或生命消逝的补偿。

弥补收入损失和对身体伤残进行补偿实际上代表了工伤保险补偿的两种理论。多年来，工伤补偿传统上形成了三种流派：确定的“工资损失理论”、“收入能力理论”、“整体人理论”(whole man theory)。基于当前需要，更多使用两分法(a two—way division)。基于被补偿的本质是“医疗”还是“经济”，将前两种整合为“收入损害理论”；而将后者称为“身体损害理论”(physical impairment theory)[1]。收入能力理论认为，工伤补偿制度应当尽可能恢复员工获取收入的能力。整体人理论则认为，工伤补偿的目的是尽可能把员工恢复为一个“整体人”，除了考虑伤残工人的收入损失，还需考虑其肉体和精神创伤；该理论的反对者强调，无法精确测定伤害的经济损失，支持者则认为无论如何不应忽视该种损失[6]。两种理论虽然计算方法不同，但所指向的对象是相同的，即仅针对损失进行补偿。无论采用何种理论，最终都要归结到损失上来，因此“对身体伤残进行补偿”是不成立的，准确的说法应当是“对身体伤残所产生的损失进行补偿”。

从实践效果来看，一次性给付远没有定期给付之保障功能。2005年5月19日，河北省承德市某矿发生工伤事故，彭某某因工死亡，其母亲时年满58岁，被列为供养亲属，初始享受供养亲属抚恤金344元/月；其两个子女也分别领取相同数额的供养亲属抚恤金直至18周岁。而其父亲当时59岁，不能享受供养亲属抚恤金。工亡补助金21万余元彭父都给了儿媳。彭父家地很少，最多只能保障一家的口粮，收成不好更无法维持最基本的生存[7]。2018年3月，彭母的待遇已调整至974.55元/月。从此案可见：一，彭父的经济损失没有通过工亡补助金得以填补；二，工亡补助金在一定意义上补偿了彭妻的损失，但实际效果如何不得而知；三，供养亲属抚恤金不仅补偿了彭母的损失，甚至可以说超过了她的损失(2)根据河北省统计局数据，河北省2016年城镇私营单位就业人员年平均工资为36 507元，即月工资为3 042.25元。假定彭某某仍健在且工资为此，其很难向其父母提供接近1/3的月工资。。而就该案来说，彭父没有获得供养亲属抚恤金属于定期给付制度的缺陷。而要增设类似的定期给付，在基金总量受限、一次性给付占比过于庞大的背景下，很难增加此类支出较大的定期给付项目，限制了工伤保险制度的保障功能。

(三)一次性给付与定期给付界分不明，存在重复给付

在三项一次性给付与三项定期给付中，伤残补助金与伤残津贴有对应关系，工亡补助金与供养亲属抚恤金有对应关系；比较独立的两项分别是工伤医疗补助金和护理费。根据《条例》第35—37条规定，伤残补助金按照伤残职工本人月工资(受事故伤害或者患职业病前12个月平均月缴费工资)的一定月数计算，1～10级分别为27、25、23、21、18、16、13、11、9、7个月。仅1～4级伤残职工的伤残津贴由工伤保险基金支付，分别为本人工资的90%、85%、80%、75%。(3)这实际上就是伤残津贴的替代率。

由于伤残补助金和伤残津贴均为弥补伤残职工的经济损失，那么，要确定的问题是伤残职工的经济损失是什么？对损失的补偿程度如何？立法和立法理论对此均未给出回答。

而与1～4级伤残职工相对优裕的给付不同，5～6级的伤残职工则要差很多，而7～10级的伤残职工恐怕更要抱怨了。根据《条例》第36条第1款第2项规定，对于5、6级伤残职工，用人单位应当优先安排其工作；无法工作的支付伤残津贴，5级为本人工资的70%，6级伤残为本人工资的60%。虽然在一定意义上，保险人与雇主分担工伤保险责任并非绝对不可，但至少工伤职工可能丧失保障的风险是必需顾及的，7～10级则完全没有伤残津贴，此种工伤保险基金给付全有全无的合理性值得商榷——毕竟5～10级的伤残比之4级伤残仅仅是程度的差异，而非伤残的全有全无。这种支付模式没有体现社会化，存在给付风险，加重了用人单位的负担； 7～10级工伤职工没有伤残津贴，不符合社会保险制度要求[3]。

《条例》第39条规定，工亡补助金按照人均可支配收入20倍计算；供养亲属抚恤金计算基础为工亡职工本人工资，配偶和其他亲属的比例分别为40%、30%，孤寡老人、孤儿增加10%，总和不得高于本人工资。同样地，由于工亡补助金和供养亲属抚恤金均为弥补职工工亡而对其近亲属造成的经济损失，那么要确定的问题是，近亲属的经济损失是什么？对损失的补偿程度如何？立法和立法理论对此亦未给出回答。

有人可能会反驳，这些现金给付或者一次性给付可能属于精神抚慰金。实事求是地说，所有的现金给付都会有精神抚慰功能，但是工伤康复中包含心理康复和社会康复，专业心理辅导师的介入和社会融入措施所具有的精神和心理抚慰功能恐怕要比金钱的给付所产生的抚慰功能要强大。对于工亡职工的遗属，未来也可以考虑介入社会融入措施并在其中涵摄精神和心理康复。从全球来看，工伤保险不提供精神抚慰[8]。

工亡补助金与供养亲属抚恤金，伤残补助金与伤残津贴分别属于对死亡和伤残损失的补偿，现行立法未能界定各自的补偿目的，均属于重复给付。在尚存在保障不足的背景下，重复给付恐为不妥。

(四)一次性给付的预期目的未能较好实现

其中，最为典型的是医疗补助金。医疗补助金的制度目标是保障工伤职工旧伤/职业病复发的治疗需求[4]。医疗补助金制度存在的主要问题是，工伤职工领取医疗补助金后，工伤保险基金与工伤职工的关系如何？《条例》对此未作规定。从立法者的意见来看，该项给付既然是为了一次性解决工伤职工未来伤病复发的治疗需要，则工伤保险基金与工伤职工不再发生法律关系。《广东省工伤保险条例》第33、34条规定，5—10级伤残职工依法与用人单位解除或者终止劳动关系，工伤职工领取医疗补助金后，工伤保险关系终止。然而，不管是学理解释还是地方性法规均受到司法机关的挑战。一旦复发治疗费远远超过医疗补助金，争议自然难免[9]。在秦某与东莞市社会保险基金管理中心工伤保险待遇行政纠纷一案中，在一、二审均支持社保机构在工伤职工获得医疗补助金后无需支付辅助器具配置费后，广东省高级人民法院认为，《广东省条例》仅规定了职工与用人单位解除或者终止劳动关系后，用人单位应当承担何种义务，并没有明确规定此种情况下职工不得再享受应从工伤保险基金中支付的康复器具费用，上述条例的其他条文中也没有类似规定。同时，根据该条规定，用人单位向秦某支付的医疗补助金仅为10 340元(4)该工伤事故以及一次性工伤医疗补助金的支付均在《条例》、广东省条例修订之前，而根据当时规定，这项给付是由用人单位支付的。，而秦某发生工伤时只有19岁，更换一次假肢就需18 000元，二者相去甚远。社保机构认为医疗补助金就是为劳动关系以及工伤保险关系终止后，对受工伤的劳动者日后的就医给予一定补偿，不受理秦某的支付假肢更换费用申请，明显不符合常理。社保机构和原审法院认为工伤职工的劳动关系和工伤保险关系终止，其申请没有法律依据，适用法律、法规错误(5)参见(2016)粤行再13号行政判决。。虽然法理上可能存在问题，但再审判决在情理上并非没有道理，这也反映了一次性工伤医疗补助金制度所存在的问题。

三、一次性给付之理论：优势与缺陷

一次性给付的优势为：(1)有利于满足工伤职工及其家庭的现实资金需求[4]；(2)移除了伤残职工重返工作的重要的抑制性因素——没有定期给付会促使伤残职工重返工作以获取收入；(3)一次性给付的管理成本更低[8]；(4)避免不能及时获得后续给付的困难，“能够方便快捷的处理案件，同时避免将来引发的纠纷”[5]。原劳动保障部允许对农民工的定期待遇实行一次性结算给付，也是基于这一原因(6)参见《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》 (劳社部发[2004]18号)。。

这些理由对于中国当下的工伤保险给付都难以成立。基于工伤保险给付的收入保持之核心目的等，工伤保险不应当承担为伤残职工购买住房、创业之职责。将住房保障纳入工伤保险给付的目的和功能，非工伤保险所能承受之重；即便对于住房保障制度而言，也仅仅是保障被保护者“有房可住”而非“有不动产之所有权”。而且，通过一次性给付使伤残职工及其依赖者获得大额补偿而可以用于临时性大额支出，但因此危及其之后的生活水平，也违背了收入保持诸等目的和功能，不符合社会权利、社会保护诸理论，不符合工伤保险制度建立之趣旨。

定期给付相对于无收入，从经验视角可能会影响伤残职工重返工作的积极性，但这仅仅是主观认知，尚缺乏数据分析。而且，一次性给付并不同于无收入，是否会促进伤残职工重返工作，也缺乏数据分析。由于伤残职工的身体条件不同于一般人，对伤残职工重新就业影响更大的通常不是有无收入，而是其是否具有重新就业的客观条件以及主观对于重新就业的积极性，更能促进的是职业康复、社会康复和社会融入服务及给付。

一次性给付的管理成本确实低于定期给付，但是包括工伤保险在内的社会保障作为准公共品，其重要性不仅仅在于现金的给付，服务方式和保障功能的充分实现同样重要，现代社会保障应当以增强社会保障给付的获得感和可及性为重要的追求目标。对于工伤保险给付而言，不应当为节省管理成本而节省，只有在可以实现同样的保障目的和保障功能的基础上才可以进行成本控制。在实行一次性给付而影响工伤保险保障目的的情形下，成本的节省不能成为其合理性的依据。

第四个理由适用于民事损害赔偿而不适用于工伤保险给付。民事损害赔偿之赔偿义务人绝大多数为私法人，一方面基于其自身利益之考量，在后续赔偿中可能会就损失事实等问题与受害人发生争议；另一方面，其经济能力是有限的，在市场经济的残酷竞争中可能出现破产倒闭等现象而无法履行对受害人之赔付。而工伤保险给付基本上不存在这些问题。工伤保险的运营主体绝大多数均为公法人，不存在与伤残职工及其遗属争利的问题，且工伤保险给付标准皆由法定，相对于民事赔偿，争议很少。同时，工伤保险通过强制性缴费保证了工伤保险基金的稳定，且有政府信誉的担保，因而不会像私法人那样由于破产倒闭等出现给付不能的情形。工伤保险替代侵权责任，很重要的一个目的就是减少诉讼[10]。这在本质上根源于，工伤保险是基于社会保护而非对错误进行斗争，因此发生争议的概率就低；而纠正错误和不正当行为则是侵权责任的根本目的之一，因此赔偿义务人与受害人之间容易发生争议[1]。随着工伤保险经办网络、经办流程的完善，工伤保险经办机构可以为伤残职工及其遗属提供更具可及性的服务，会进一步减少保险人与被保险人、受益人之间的争议。

一次性给付的缺陷为：(1)将该给付用于与工伤无关的方面[11]，这些开支并不符合给付目的。如将一次性给付用于盖房、购买小汽车、送彩礼、结婚，这在中国社会现实中已经大量发生。任何一项社会保障制度都不可能保障公民结婚生子，也不可能保障公民拥有属于自己产权的住房，也几乎没有社会保障制度保障公民拥有自己的汽车。工伤保险给付的如此使用或消费违背了给付目的。(2)使工伤保险给付无法用于法定的目的，出现较多不利后果。例如，伤残职工将医疗补助金用于消费，当旧伤复发时无钱治疗，又去找工伤保险经办机构或政府；将就业补助金消耗殆尽后无法维持后续生活。一次性给付的根本缺陷在于无法在伤残职工及其遗属的后续生活中提供稳定的收入来源，无法保持伤残职工及其遗属的体面的生活水平，甚至可能使伤残职工及其遗属陷入贫困的生活状态。一次性给付不符合工伤保险的基本理论。根据通常的补偿理论，既然工伤津贴被设计通过支持日常的定期收入而被用于阻止贫穷，一次性给付被强烈阻止。一次性给付与收入损失的关联性弱，无法提供长远的、持续性的保障[8]。一次性给付不利于实现工伤保险的目的和功能。(3)一次性给付不能平滑生命周期内的收入变化[5]。(4)一次性给付占比过大，对制度的可持续发展构成重要威胁，大大挤压了工伤保险正常工作的开展，损害了伤残职工的平等权和社会权利。如前面引用的数据，2016年的工伤保险基金支出结构中，604亿的工伤保险待遇中，有311.3亿元采用一次性给付形式，超过工伤保险待遇支付总额的51.5%。在保持一次性给付支出结构的状况下，工伤预防、工伤康复、社会融入很难有足够的资金投入，这不仅意味着工伤保险基金的浪费，更意味着工伤事故预防会受到影响，伤残职工康复、社会融入等权利无法获得有效的供给和保障。

另外，一次性给付不符合长期性保障制度的要求。相反，定期给付则能够提供长期保障，避免挪用[12]。工伤保险强调对基本生活的保障，强调对伤残职工及其依赖者收入的保持与替代，尤其应当注重长期保障[13]。无论是医疗、作为工资收入替代的伤残津贴，还是被供养人享受的供养亲属抚恤金，采用定期给付，根据社会经济发展状况及时进行给付调整，更有利于实现工伤保险收入维持之目的。

四、一次性给付之国际比较

贝弗里奇报告指出，一次性给付无法为工伤职工提供稳定的、终生性的收入保障，难谓公正[14]。

从国际劳工组织的规定看，并未强制采用定期待遇，但是阐明了一次性给付可能存在的弊端，对一次性待遇进行了限制[15]。 如伤残等级较轻，给付资金可以合理使用(7)参见1952年《社会保障最低标准公约》第36条。，对工伤职工更为有利。(8)参见1964 年《工伤事故和职业病津贴公约》第15 条。国际公约虽然没有排斥一次性待遇，但实际承认了一次性支付的缺陷，限制了一次性支付的条件。从其规定来看，一次性支付至少不应当成为一个国家工伤保险支付的主要形式。

从全球来看，工人补偿津贴被分为4种主要类型：医疗津贴，残疾现金津贴(disability cash benefits)，死亡现金津贴(death cash benefits)，康复服务、支出和现金津贴。在临时完全残疾、永久完全残疾和永久部分残疾三种残疾类型中(9)在一些国家如美国的工伤保险制度中，还划分出第4种残疾类型即“临时部分残疾”，指劳动者在工作相关伤病发生后在治疗期间提供部分劳动的情形。中国目前的工伤保险体系中没有该种给付类型，但未来是否可以增设，值得研究。，临时完全残疾津贴完全与伤病发生后的损失关联，属于定期给付；永久完全残疾津贴通常实行定期给付，但是允许保险管理人与伤残职工达成一次性给付协议；永久部分残疾是最为复杂的伤残津贴，因为存在多样性和复杂性的选择可能，既有定期给付，也有一次性给付，还有两种的结合，如前6个月定期给付，6个月之后一次性给付。死亡津贴可以一次性或者定期给付[8]。

德国工伤保险的津贴包括：(1)暂时性伤残补助金。受害者受伤、停止工作，最初的6周由雇主发给受害者全部工资；6周之后工资停发，由工伤保险基金发给伤残者事故前个人净收入的80%，直至身体康复或领取养老金时止，最长期限为78周。(2)永久伤残补助金。因工完全丧失劳动能力，工伤保险联合会无限期发给受害人之前个人净收入的67%，直至领取养老金时止。如果部分伤残，即部分丧失劳动能力超过20%，依据能力丧失的程度，以永久性伤残补助金全额为基数，发放部分补助金:伤残程度为90%的，发给永久性伤残补助金全额的90%；伤残程度为80%的，发给全额的80%；伤残程度为80%以下、20%以上的，发给全额的67%。如果严重伤残，即丧失劳动能力超过50%，且没有工作、没有其他保险金时，补充10%的特殊津贴，最长领取期限为2年。(3)遗属抚恤金。根据遗属与工亡职工的亲属关系的不同，分别相当于死者生前月收入的20%～67%[16]。

法国工伤保险对于雇员在短期内无法上岗的，按天计算补助，覆盖雇员因事故而无能力从事劳动期间的整个损失。事故发生后前28天，按照工资的60%计算；从第29天开始，按照工资标准的80%计算。雇员永久丧失劳动能力，丧失劳动能力在10%以内的，向工伤雇员一次性给付。丧失劳动能力超过10%的，以年金形式支付；补偿额度按照丧失劳动能力的比例确定，如果受害者需要第三方陪护以协助生活，那么年金增加40%。雇员工亡，配偶(结婚2年以上)可以享受受害者工资的40%；同居亲属及直系父母也可以享受[17]。

美国多数工伤补偿根据伤残职工在事故发生前的平均周薪定期支付伤残津贴和死亡津贴，但特殊情形下可以一次性给付。如纽约州规定完全残疾津贴为平均周薪的66(2/3)%，部分残疾分为轻度、中度、重度，对应的失能程度分别是25%、50%、75%，津贴会相应扣减，高的也可达到平均周薪的66(2/3%)；死亡津贴根据配偶的亲属关系以及亲属人数而数额不同，例如依赖者为配偶和一个18岁以下儿童或23岁以下全日制学生，那么配偶可以获得36(2/3)%，子女为30%，没有儿童、配偶或其他依赖者，死者的父母可以获得一次性5万美元的补偿[18]。

英国伤残津贴申请人必须证明有关伤害所造成的能力的丧失不仅是永久性的，而且是实质性的——意味着该能力丧失程度至少20%。《1987年工人伤残赔偿法》规定，伤残职工首先应该享受最长达26周的短期工伤津贴，之后可以领取由于丧失能力而造成残疾的津贴。工伤对挣取工资能力所造成的影响，有一部分可以由特殊困难津贴保障。由于把保险方案扩大到伤残程度较轻者的呼声很高，在1953年规定伤残程度1%～19%的可以领取一笔抚恤金或一次性津贴；但《1986年社会保障法》取消了伤残程度在14%以下的申请人的伤残津贴，除个别尘肺病外[19]。

日本工伤保险给付存在从一次性给付向定期给付的发展趋势。根据其劳动基准法，对于经过三年未治愈的伤病，一次性支付补偿金(一百、二百日的平均工资)后，便视为完成了补偿义务。一直以来，工伤保险也依照该规定执行，但后来，工伤保险法修改为针对未治愈的伤病，根据伤残程度支付年金。受此影响，对于治愈后留下残疾的伤残补偿，原本根据劳动基准法一次性支付补偿金，后来也变更为按照1～7级伤残程度，支付年金[20]。但是日本对于1～7级伤残职工仍有一次性补贴，对于8～14级的伤残职工则仅支付一次性补贴[21]。

从国际比较来看，可以得出这些特点：(1)定期给付属于主流给付，为原则性规定；一次性给付属于特别给付形式，为例外规定，且有诸多限制。(2)一次性给付可以适用于伤残等级较轻的情形。(3)绝大多数情形下，同一伤残职工同一期限不得同时享有定期给付和一次性给付。(4)经伤残职工申请，可以通过协议方式将定期给付折算为一次性给付。

五、一次性给付之改革

根据一次性给付的基本理论以及各国对一次性给付的谨慎态度，中国工伤保险一次性给付之改革应以取消和限缩为原则，同时通过完善定期给付制度对伤残职工及其供养亲属提供更充分的生活保障。

(一)伤残补助金之改革

由于伤残等级不同，是否享受伤残津贴存在区别，应当采取不同政策处置。

1～4级伤残职工在获得超高收入替代的情形下再获取伤残补助金，违背了收入保持之目的，违反了“禁止获利”原则[13]，挤占了工伤保险其他给付。“禁止获利”作为一项基本法律原理，在工伤保险法中亦有适用空间。如果伤残职工在伤害发生前正常劳动时工资是4 000元/月，但是该收入是有成本的，如税金、社会保险费、交通和通讯等，其因工伤导致1级伤残，替代率为90%，超过工伤职工正常工作时的收入，伤残补助金已无存在之基础。故1～4级伤残职工的伤残补助金应予取消。

1～4级伤残职工的实际生活受到两个方面的不利影响，一是缴费工资不实导致伤残津贴的实际替代率下降；二是其多数存在护理需求，现行护理津贴无法满足伤残职工的护理需求。解决这些问题应当通过完善征缴体系和护理待遇予以解决，而不应通过一次性给付“拆东墙补西墙”，制度设计的不合理不能通过更不合理的制度来纠正。

5～6级伤残职工在不能提供工作时，由雇主承担伤残津贴，如前所述，存在不妥。定期待遇给付不完善，通过一次性给付予以弥补也不是最好的制度完善路径。宜将5～6级伤残职工的一次性给付改造为定期待遇——伤残津贴，并由工伤保险基金支付，形成与雇主保障的“二元保障”格局，同时也减轻了雇主负担。

7～10级伤残职工没有伤残津贴，伤残补助金可以作为收入损失替代[13]，亦即根据国际规定，对此轻度劳动能力丧失情形，对收入损失采用一次性给付代替定期给付未尝不可，但是否是最佳选择，值得探究。从给付期限来看，定期给付的生活保障功能及其对收入保持目的的实现远大于一次性给付，应当成为更为优先的选择，因此也可以考虑将7～10级伤残职工的伤残补助金改造为定期伤残津贴。

(二)工亡补助金之废止

该项给付制度违背了工伤保险之本质，违背了工伤保险补偿给付收入保持之核心目的，应予废止。

工伤保险对于工亡待遇采取“工亡补助金+供养亲属抚恤金”的双重补偿体制很大程度上系借鉴人身损害赔偿制度的结果。但在《侵权责任法》对死亡赔偿金和被抚养人生活费二者仅取其一的立法背景下，这一双重补偿体制已不具有合理性。多数国家和地区如德国、英国、俄罗斯、中国台湾地区等采取的是扶养丧失说[5]。学者认为，如同残疾赔偿金一样，死亡赔偿金也同时起到两种作用：一是安慰残疾者本人；二是受害人因受害致残所减少的收入，因此死亡赔偿金一个项目相当于发达国家和地区的精神损害赔偿(抚慰金)和逸失利益赔偿两个赔偿项目。死亡赔偿金不是一笔很小的数额，可以用这笔钱来赡养受害人的父母、抚养受害人未成年的子女[22]。这一观点实际认为，死亡赔偿金在属于逸失利益赔偿的同时，仍然具有精神损害赔偿的属性。从这一观点也可以看出，死亡赔偿金实际已经涵盖了被扶养人生活费，在已经规定死亡赔偿金这一赔偿项目时，再规定被扶养人生活费属于重复赔偿，是不恰当的。因此《侵权责任法》取消了后者。在《侵权责任法》实施以后，在司法实践中，如果侵权人已经赔偿了死亡赔偿金，被抚养人只能就该死亡赔偿金进行析分，无权向侵权人主张[23]。死亡赔偿金的计算方式涵盖了应当用于支付被扶养人生活费的费用，因此在支付死亡赔偿金的同时还支支付被扶养人生活费，发生重复赔偿、获利问题，因此《侵权责任法》取消了被扶养人生活费。在工亡补助金并不低于侵权责任死亡赔偿金的背景下，工伤保险基金在支付工亡补助金的同时还支付供养亲属抚恤金，同样发生重复给付、不当获利问题。“师傅已经改错了”“徒弟仍然坚持错误”是不合理的。基于同样的理论，工伤保险也应当取消其中一项给付。

对于工亡职工预期供养亲属保障不足的问题，应当通过完善供养亲属抚恤金制度以定期给付保障其供养预期。在前述彭某某一案中，其父亲和配偶因为在彭某某死亡时不符合供养亲属条件而无法享受供养亲属抚恤金，其保障需求无法实现。但是此种缺陷不应当通过一个不合理的制度—工亡补助金来解决。

(三)医疗补助金之废止

该项给付不仅法律争议颇多，制度本身亦存在根本性缺陷。有分析认为，各省份医疗补助金标准差异极大，欠缺公平性，以统筹地区上年度职工月平均工资为基数，10级伤残高的达到15个月，如山西省，低的仅为1个月，如广东省；5级伤残高的达到44个月，如河北省，低的仅为10个月，如广东省[9]。较高的医疗补助金导致职工、用人单位“套取”基金冲动增加[24]。

医疗补助金制度背离了立法目的。从《条例》整体体系来看，医疗补助金制度是要解决工伤职工解除劳动关系之后的工伤旧伤复发的医疗问题，同时避免工伤保险经办机构在管理上的困难。由于一些工伤职工流动性较大，属于异地就业，工伤保险参保地和户籍地不在同一地方，在发生工伤以后希望返回户籍地，因此需要与原单位终止、解除劳动合同；同时，其返回户籍地后，异地工伤医疗的管理以及费用结算存在不少难题，如外地的农民工在北京参保发生工伤之后返回老家，旧伤复发在当地治疗，对个人来说，可能需要到北京报销医疗费用，即便采用邮寄工伤复发医疗费用票据的方法，也极其不便，沟通审核很困难，还可能发生票据遗失而导致无法报销费用；对北京的工伤保险经办机构来说，难以控制贵州医疗机构的医疗行为，可能导致骗保等情形。因此一次性结算未来的医疗费用，具有管理上的便捷性。但是，从前述的法律争议来看，对经办机构而言，未必能够彻底“了断”；而对个人来说，一旦旧伤复发超过一次性给付费用，则其权益将受到极大损失，无法有效解决旧伤复发的治疗问题。

该制度不符合工伤保险的社会保障属性和收入保持的核心目的。工伤保险强调对保障需求的满足，而非给付金额的多少，医疗补助金无法满足伤残职工真实的工伤复发医疗需求。医疗补助金作为法定的“一刀切”的数额，不太可能恰好等于未来工伤复发的医疗费用，要么高于，要么少于。高于实际工伤医疗费用的，导致伤残职工“获利”；低于实际工伤医疗费用的，必然挤占伤残职工的现金收入——增加了费用支出，这使得实际给付或高于收入保持之标准，或低于收入保持之标准，因而都是不恰当的。

医疗补助金还引发了逆向选择和道德风险，破坏了工伤保险的重要价值目标。由于医疗补助金是一次性给付未来生存年限的工伤复发医疗费用，因此如果工伤伤害复发可能性较高，则工伤职工会选择保留工伤保险关系而继续由工伤保险基金支付复发医疗费；相反，如果工伤伤害复发可能性较低，则工伤职工会选择医疗补助金。如果工伤职工年龄小，比如才20岁，则预期生存年限长，会选择不领取医疗补助金而由继续由工伤保险基金支付复发医疗费；相反，如果工伤职工的年龄很大，或者伤后达到了较大的年龄，如50岁以上甚至差1个月就满60周岁，则选择接受医疗补助金。该给付是在解除、终止劳动合同时才能享受的，该制度的存在实际上引导伤残职工更多地解除和终止劳动合同而这恰恰与职业和社会康复、社会融入等工伤保险的重要方向背道而驰。

在中国已经普遍实施全国异地就医联网结算的背景下，异地工伤医疗的难题可以迎刃而解，废止该项给付，对工伤职工实现终身医疗保障已经水到渠成。

(四)就业补助金之改革

该项给付可能导致负激励——不是鼓励伤残职工就业，而是鼓励伤残职工中断就业以获得该项待遇。因此，合理的选择应当是，参照《劳动合同法》第36、38、39条等规定，对于伤残职工无正当理由解除、终止劳动合同的，用人单位可以不支付该项待遇。具体到《条例》第36、37条，主要改进两点：一是鉴于司法实践中裁审机构实行宽泛解释，对于因违反《劳动合同法》第39条而被解除劳动合同的人员，也要求用人单位支付该待遇的现象，明确规定工伤职工除“在试用期间被证明不符合录用条件的”，其他因《劳动合同法》第39条规定而解除劳动合同的，不予支付就业补助金；二是对伤残职工自己提出解除、终止劳动合同的给付条件进行合理限制，除非其有正当理由，如路途遥远因残疾而不便，否则不予支付就业补助金。一方面促进伤残职工保持原雇佣的积极性，另一方面也合理减轻用人单位的负担。

六、结论

一次性给付占比过高，制约了工伤预防和工伤康复的发展；导致无法增设定期给付项目，也无法大幅度提高定期给付水平，制约了制度的保障功能；影响了基金平衡，可能危及工伤保险制度的可持续发展。一次性给付的主要缺陷包括极易被挪作他用，无法对抗通货膨胀，无法应对伤残职工及其遗属的长期生活保障需求；在国际上，除短期风险和轻微伤害外，主要采用定期给付。中国宜废止工亡补助金和医疗补助金，重构残补助金和就业补助金，在实现工伤保险制度可持续发展的同时，增强制度的保障功能。