“实”与“准”：脱贫攻坚阶段跟踪审计问题研究——基于审计结果公告的文本分析

闫天池，于洪鉴

(中国人民公安大学,北京 100038)

一、问题提出

饥饿与贫困，一直是国际社会广泛关注的焦点问题。虽然，世界各地的极端贫困人数随着经济的发展而逐渐减少，但是，有近半数的世界人口仍在为满足基本生活需求而挣扎(1)参见世界银行于2018年10月发布的《2018贫困与共享繁荣：拼出贫困的拼图》。。解放和发展生产力最终实现共同富裕是社会主义制度的本质要求。长期以来，中国作为国际消除贫困行动的积极参与者，历经了体制改革为主导的农村扶贫(1978—1985)、政府主导的大规模开发式扶贫(1986—1993)、解决温饱的“八七攻坚扶贫”(1994—2000)(2)参见国务院于1994年3月制定和发布的《国家八七扶贫攻坚计划》。、巩固温饱的贫困群众参与式扶贫(2001—2010)(3)参见国务院于2001年6月印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》。以及全面建成小康社会的精准扶贫(2011—2020)(4)参见中共中央、国务院于2011年12月印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》。五个阶段，不断地谱写人类反贫困历史的新篇章。十八大以来党中央把扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置，十九大将精准扶贫列为全面建成小康社会的三大攻坚战之一，在第十三届全国人民代表大会第二次会议上习近平总书记强调要把握脱贫攻坚的正确方向，做到“脱真贫，真脱贫”，持续在扶贫工作的力度、规模、影响等方面取得决定性进展。一方面，扶贫开发工作的减贫成效显著[1-4]；另一方面，因为资源配置与利益关系的调整，扶贫开发工作中不可避免地存在扶贫资源耗散[5]、行政偏好与市场需求不符[6]、分配效率与社会公平冲突[7]等现实问题，继而造成脱贫率对扶贫投入的敏感性下降。行百里者半九十，在脱贫攻坚战的关键时期，跟踪审计已成为有效化解以上现实问题的关键抓手，必须通过监督扶贫财务信息与资源配置信息的一致性和完备性，识别并克服信息不对称条件下的“算账式”脱贫、“指标式”脱贫及“虚假式”脱贫等现实问题，才能为扶贫资源的优化配置提供二次助力，从而保障扶贫开发工作的高质量完成。

围绕“精准扶贫”这条政策主线，跟踪审计是推动扶贫落到实处和精准发力的重要途径，是兜牢民生底线不可或缺的力量，是国家监督体系发挥重要作用的直接体现。根据财政扶贫资金审计相关政策与法规(5)财政扶贫资金审计相关政策与法规由扶贫总体规划和政策以及扶贫综合管理规定组成。其中，扶贫总体规划和政策包括《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》等；综合管理规定包括《中央财政专项扶贫资金管理办法》《财政专项扶贫资金绩效评价办法》《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》等。，在脱贫攻坚阶段扶贫跟踪审计狭义目标可以概括为五个方面：一是整合审计资源，在成本-效益的原则下实行全过程跟踪审计制度，实现全项目覆盖、全过程跟踪以及全方位监督；二是明确跟踪重点，查找并揭示扶贫项目从立项到实施过程中出现的问题，特别是项目立项审批、资金拨付以及扶贫资金投入使用过程中所存在的资金使用效益低、责任部门不作为以及虚假脱贫问题；三是建立协作机制，与监察部门、发改部门、财政部门、人社部门等扶贫职能部门开展协作，了解各部门贯彻落实扶贫政策措施情况，比对精准扶贫大数据(6)包括全国扶贫开发信息系统中的数据、中国农村贫困监测报告以及上级审计单位所提供的精准扶贫数据。，针对之前审计中所发现问题的整改情况、本次审计所发现的现实问题或倾向性问题逐一进行研判和分析，提出切实可行的整改建议；四是促进问题整改，公布审计结果并向相关部门进行协作通报，促进相关部门履行扶贫工作中的职责担当；五是巩固脱贫成果，评估扶贫开发工作成效，特别是对约束性脱贫目标实现程度进行评价，为脱贫、摘帽后预期性目标的监管跟进提供质量保障，巩固提升帮扶计划的政策落实。扶贫跟踪审计工作应围绕以上五个目标展开。

基于上述情况，本文将对扶贫跟踪审计的作用机理进行分析，总结扶贫跟踪审计的理论观点、实践经验、主要特征和有待完善之处，并从四个方面提出完善扶贫跟踪审计的现实路径，以期助力脱贫攻坚的“实”与“准”。

二、扶贫跟踪审计的作用机理

(一)基于公共受托经济责任理论的分析

公共财政扶贫是扶贫开发最主要的方式，即由国家提供财政专项资金，专门用于贫困地区和贫困人口。一方面，公共财政力量并非取之不尽、用之不竭，如何在合法有效的前提下提升公共财政扶贫资金的合理配置效率与使用成效是脱贫攻坚阶段最重要的问题，也是决定脱贫攻坚战的成败的关键所在；因此，需要对扶贫资金的生态效益、经济效益和社会效益进行监督和把控。另一方面，基于公共受托经济责任理论，国家财政部门作为扶贫资金提供者是公共资源的委托者，同时，扶贫资金的使用和管理者作为受托者被赋予了分配和控制公共资源的权力，亦应履行与权力相对应的公共受托责任，合理地分配公共资源并对公共资源使用情况进行真实的反馈。但是，在操作层面，委托者和受托者对于扶贫资金的使用和管理情况存在信息不对称，相较国家财政部门而言，地方扶贫职能部门具有完全信息优势，在这种条件下就会出现虚假脱贫、降低标准等问题，因此，需要具备独立性的第三方对扶贫资金的使用和管理情况进行确认和监督，使信息尽量由不对称到对称，由此克服脱贫攻坚工作中的形式主义和官僚主义现象。

(二)基于公共选择理论的分析

政府审计是政府对政策执行进行经济监督的载体，审计理念应与政府职能相适应[8]。根据公共选择理论，政策供给实质上是一个公共选择的过程，政策执行时强调效率和公平的有机统一，并且追求帕累托最优的实现；扶贫政策的供给由代表人民利益的中央政府主导，其实质是对公共物品和财政转移支付的再分配，既要考虑到贫困人口的利益问题又要兼顾公平，以避免公共利益冲突，最终实现共同富裕；因而，需要基于审计调查对各级单位执行扶贫政策的效率和效果进行审计分析与评估，为公共经济权力平稳运行保驾护航(7)为了确保在现行标准下农村贫困人口于2020年实现脱贫，《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》规定，从减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四个方面对省级党委和政府扶贫开发工作进行绩效考核，引入第三方评估机制对以上各地方公共经济权力行使结果进行评估，并针对纪检、监察、审计和社会监督所发现的违纪违规问题提出处理意见。。公共受托经济责任履行和公共经济权力运行是国家审计职能发挥的边界[9]，出于本质和功能的特殊性，扶贫跟踪审计作为“雷达”监控跟进地方从细则制定到施策、扶贫资金从投入到使用、扶贫项目从立项到落地的纵向全过程，通过发现问题、分析问题、协同沟通提出解决建议，并通过后续评估确保地方扶贫职能部门及其他相关部门有效履行公共受托责任。

三、扶贫跟踪审计的现状分析

加大对扶贫等民生资金和项目的审计力度，从政策要求、预算安排、资金拨付追踪到项目和个人进行跟踪审计是国家审计在“十三五”规划中的工作重点，同时，《“十三五”国家审计工作发展规划》将审计实践总结与理论研究一体化作为审计工作的目标要求之一。理论与实践二者之间辩证统一，扶贫跟踪审计的相关理论研究能够为实际工作提供学理支撑，对跟踪审计实务工作经验的总结不仅有助于检验理论的含金量，而且有助于识别实践中的新情况、新要求，继而联系理论寻求解决和优化路径。

(一)理论研究回顾

从理论研究来看，不同学者对扶贫跟踪审计的重点与边界有着不同的理解。寇永红和吕博(2014)认为扶贫资金使用效益问题影响国家扶贫政策的贯彻落实，应对扶贫资金绩效情况进行客观公正地评价[10]。王善平和金妍希(2013)认为，作为财政扶贫审计的重点，财政扶贫资金绩效审计有助于提升扶贫资金的反贫能力[11]。进一步，由扶贫基金使用效益层面延伸到对扶贫基金使用过程的“全覆盖”监督，刘静(2016)认为对扶贫资金的监督是扶贫审计中最重要的问题，缺乏精准的扶贫识别机制和扶贫产业发展定位会使扶贫开发陷入援助困境，而扶贫审计正是帮助扶贫开发走出困境的最有效的方式[12]。雷俊生(2018)则认为侧重于对资金监督的常规性审计在观念上压缩了审计部门与其他扶贫职能部门之间的协同空间[13]。随着扶贫跟踪审计实务工作的纵深发展，相关研究不再拘泥于将扶贫跟踪审计的对象定位于“扶贫资金”，而是将扶贫跟踪审计作为桥接扶贫政策和政府监督联动的枢纽。吕劲松和黄崑(2018)认为作为乡村振兴战略部署中的重要一环，扶贫审计在扶贫政策的精准对接、统筹和落实方面发挥着监督和保障作用[14]。也有观点认为民生审计(8)《“十三五”国家审计工作发展规划》将扶贫审计工作排在民生审计的第一位，审计机关所开展的其他民生审计项目(如涉农审计项目、社会保障审计项目、教科文卫等领域审计项目)也涉及扶贫问题。服务于国家治理的现实需要，在治理域内依靠审计的治理功能形成互补性制度安排。民生审计可以与地方官员考核制度形成互补，客观评价并且动态跟踪地方政府官员的绩效水平及变化[15]。随着理论研究的深入，扶贫跟踪审计的重点与边界不断延展，但是，这并不意味着扶贫跟踪审计的对象范围被常态性扩大，对于不属于审计机关法定职责内的工作，不应由审计机关承担[16]。是故，应该在总结扶贫跟踪审计发展的实践经验基础上，进一步厘清扶贫跟踪审计的重点与边界。

(二)实践经验的文本分析

从实践经验来看，自精准扶贫战略实施以来，审计机关加大了对民生问题的审计力度，扶贫跟踪审计就此展开。随着财政扶贫资金投入的逐渐增加，财政扶贫资金的全程动态、相关扶贫政策落实情况以及各级地方政府经济责任的跟踪审计成为了国家审计的重要内容。国家审计署分别于2013年、2016年至2018年发布了扶贫资金审计公告， 2015年5月份至12月份期间按月份发布了“稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”，随后，2016年至2018年期间按季度发布了“国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”。本文对扶贫跟踪审计实践过程进行整合，并基于结果导向就上述审计结果公告展开文本分析，以总结扶贫跟踪审计实践经验、主要特征和有待完善之处。

1. 2013年以来审计署发布的扶贫资金审计公告

表1显示，从2013年的19个重点县到2018年的145个贫困县，审计客体的范围在扩大，而审计重点则从财政扶贫资金的合法合规性审计，发展为围绕“五位一体”总体布局对精准扶贫政策落实和财政扶贫资金管理使用情况进行跟踪审计，即不仅在于监督财政扶贫资金的配置、使用和管理的经济性与效果性，还在于审核分析精准扶贫政策执行的偏差与缺陷，以促进财政精准扶贫策略的落实和目标的实现。从整体来看，扶贫资金审计所采用的审计模式为抽查审计，未实现对贫困县的全覆盖。由于审计资源、时间和条件的有限性，在对审计客体进行审计延伸时，最有效的做法是根据已取得的审计资料抽取该客体的重点审计区域，只是其不利之处在于会造成审计深度的不足。此外，不同于社会审计，政府审计在对被审计单位的某一项工作提出审计问题后，上级部门会督促被审计单位自查整改，在二次审计时，针对该审计问题再次抽样被查出问题的金额水平会变小；因此，在二次审计时，为扩大审计的覆盖范围，往往不会对已发现的问题再次投入过多的审计资源，而是更加关注该问题的整改情况，更多的审计资源将配置到其他审计内容上，这就意味着审计广度得以提高，而之前发现问题的跟踪审计深度被压缩。再者，从“公告解读”来看，关于发现审计问题的原因仍需结合地方情况语境进行分析。

2.稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果

表2 “稳增长”中扶贫跟踪审计结果公告情况

作为国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计的“前身”，稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计的客体是国务院相关部门、各级地方政府和中央企业。表2显示，跟踪审计在扶贫政策层面关注的重点是扶贫资金的统筹使用和结转结存情况，扶贫跟踪审计覆盖面较小，甚至部分月份未对前期审计中发现问题的整改情况进行跟踪和披露，亦未触及扶贫成果绩效审计以及精准扶贫项目安排与实施方面(9)2015年8月起“稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告”中开始陆续披露扶贫相关政策措施贯彻落实情况的跟踪审计结果，表中报告的公告分别对应2015年8月至12月的扶贫跟踪审计结果。，以上不足之处在国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计中被逐渐完善。

3.国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果

根据2016年至2018年“国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告”中所披露的脱贫攻坚方面(2017年之前为扶贫资金管理使用、项目推进及政策落实方面)的相关内容，精准扶贫对象的识别与认定、精准扶贫政策的贯彻落实、精准扶贫资金的统筹与使用、精准扶贫项目的安排与实施、脱贫减贫绩效以及前期问题整改情况是精准扶贫政策落实情况跟踪审计的重点。本文从政策执行、扶贫资金、扶贫项目、虚假脱贫、问题整改五个方面对扶贫跟踪审计结果进行归纳整理，结果见表3(10)表3中标记“√”处表明在公告中披露了相应问题。由于在“国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告”中所披露的扶贫项目可能同时存在前期论证不充分、项目推进缓慢、管理不规范、未实现预期效果(效益不佳)的问题，所以，在进行文本分析时，本文对因前期论证不充分、项目推进缓慢或管理不规范所造成的未实现预期效果的扶贫项目进行了单独统计，此部分扶贫项目数据未计入未达到预期效果的扶贫项目数量。此外，本文将扶贫项目中的违规招投标问题计入扶贫项目管理问题。。

表3 国家重大政策措施贯彻落实中扶贫跟踪审计结果公告情况

从精准扶贫对象的识别与认定跟踪审计结果来看，精准扶贫对象的识别与认定上主要存在识别不精准、未建档立卡或多计脱贫人口数据、贫困人口数据信息不准确、贫困人口数据信息管理不严且未实现数据共享等问题，由此带来的衍生错报风险是不利于扶贫工作精准施策和相应的扶贫补助资金发放、贷款优惠及参保；在精准扶贫政策的贯彻落实方面，东西部协作扶贫、易地扶贫搬迁、金融扶贫、产业扶贫、教育扶贫、就业扶贫、健康扶贫、兜底保障等方面均存在不同程度的问题；精准扶贫资金的统筹与使用上则存在统筹不到位、严重闲置、超标准超范围发放、被单位和个人通过编造虚假资料等方式骗取套取、利用职务之便侵占或违规用于非扶贫领域等问题且金额巨大；进一步，前期论证不充分、脱离当地实际、推进缓慢、管理不规范效益不佳甚至形成损失浪费、建成后闲置或无法使用、未发挥效益等问题暴露在不同地区的扶贫项目之中；同时，部分地区虚报扶贫工作完成进度，贫困人口在教育、医疗和住房等“两不愁三保障”不达标情况下“被脱贫”，存在“算账式”脱贫、“指标式”脱贫及“虚假式”脱贫现象。

(三)审计结果公告映射出的扶贫跟踪审计问题

第一，审计范围不断扩大，但尚未实现动态全程覆盖。从“扶贫资金审计公告”到“稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告”再到“国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告”，审计部门对于精准扶贫政策执行的审计覆盖范围持续扩大，通过合法合规审计、绩效审计以及审计问责等方式对精准扶贫政策的落实、扶贫资金的管理使用和扶贫项目的运行进行了揭示和监督，但是，尚未做到对扶贫对象认定与动态调整、政策实施、资金流向以及项目进展的动态进行全程跟踪。一方面，在扶贫政策方面的跟踪审计侧重于政策落实问题，而关于政策执行效果的评估与分析则稍显内卷化，且对地方制定的配套细则的制度性缺陷和偏差关注不足；另一方面，在审计资源的分配上主要以事中、事后监督为主，缺乏对扶贫资格识别、相关扶贫政策规划、扶贫资金统筹分配方案、扶贫项目前期论证是否符合方针政策和相关法规、是否具备可行性和有效性的事前审核和稽查，因此，在扶贫跟踪审计过程中频繁出现扶贫政策落实不到位、扶贫资金严重闲置、扶贫项目建成后无法实现预期效果或效益不佳甚至形成损失浪费等问题。

第二，受惯性思维影响，在审计深度上力有未逮。一是在“见资金查违规、见项目查进度”的审计惯性思维下[17]，审计人员对发现扶贫资金统筹不到位、闲置、骗取套取或使用不合法合规以及扶贫项目推进缓慢等问题游刃有余，而在扶贫绩效方面对于贫困群众获得感、实体公平性、脱贫的时效性、当地资源利用率、当地生态效益等非货币计量指标关注不足；并且，较少结合贫困县的区域性特点和经济社会发展的现实情况设定审计目标，而发展历史、区域环境、特殊资源等现实情况和特点决定着贫困地区各县域经济的发展基础不同[18]，这在某种程度上导致了扶贫跟踪审计发现的主要问题不够典型，在促进当地扶贫政策措施的针对性完善和服务当地脱贫发展方面不够突出。二是从“国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告”披露的审计结果来看，审计部门尚未在扶贫跟踪审计项目与其他专业审计项目之间建立有效衔接。一方面，扶贫跟踪审计并非是一个孤立的审计项目，其他专业审计的相关成果可以对扶贫跟踪审计形成参考，有利于全面归纳和总结精准扶贫政策落实和执行情况。另一方面，精准扶贫政策并非“单一”政策，应置于“五位一体”总体战略之中。扶贫是为了解决贫困群众“两不愁三保障”突出问题，继而满足人民日益增长的美好生活需要，涉及“保生态，优环境，深改革，促发展”多个方面，因此扶贫跟踪审计工作应做好其与不同审计项目之间的统筹，在国家治理的思维高度下把握扶贫政策的落实和执行情况。

第三，协同机制不充分，影响审计质量。协同机制体现为三个方面，一是上下级审计部门之间的协同，二是地方审计部门与地方政府之间的协同，三是审计部门与监察部门、发改部门、财政部门、人社部门等平行部门之间的协同。首先，国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果按季度进行公告，包括对“十三五”规划重大工程项目建设、推动经济高质量发展和供给侧结构性改革、防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”、“放管服”改革深化等政策落实情况以及以往审计发现问题的整改情况进行跟踪审计，审计项目多、时间紧、任务重，在审计力量和资源与项目要求不匹配的情况下，国家审计署需要借助地方审计部门的审计力量和资源来完成审计任务。现实问题是，对于地方审计部门来说，精准扶贫政策审计是一项全新的任务，需要审计人员具备宏观政策的解读能力，“吃透”精准扶贫政策及相关政策的出台背景、意图、内容等；而这些知识储备难以通过自发学习在短时间内完备，由此可能造成审计取证的不充分，继而给上级部门的复核程序带来困扰，影响二者之间的联动，甚至产生审计风险。其次，地方审计部门可能存在的“封闭”意识导致其与省级党委政府之间的协同不充分，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件的印发意味着地方审计部门的独立性得到了增强，由此可能会出现地方审计部门过于强调服从上级审计部门的指示意见而轻视为地方政府服务的现象，继而忽略地方扶贫工作的情况语境，影响审计质量。再者，自2018年第二季度起“国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告”开始披露扶贫政策落实不到位地区所涉及的人数、项目数，在此前仅对涉及资金额度进行披露，而从披露的结果来看上述三者未实现完全对应，可能的原因是，审计部门与其他相关平行部门之间在基础数据共享和交叉比对方面存在偏差，存在信息“盲区”。

第四，更丰富的审计信息有待公开，审计成果的社会影响力有待提高。从已公开披露的结果来看，“稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告”及 “国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告”不仅弥补了“扶贫资金审计公告”在披露典型和普遍性问题上的不足，同时对一些部门、省(市)、单位积极推进精准扶贫政策落实的措施和经验做法进行了披露。遗憾的是，所披露出典型和普遍性问题、经验做法难以引起有关部门和地区的重视，在典型和普遍性问题上依然暴露出相应的问题，而应该被借鉴的经验做法亦未得到社会共鸣。究其原因，一方面在于有关部门和地区对审计结果公告的应用率偏低，未能从已有问题案例中总结教训而借镜观形；而关于审计发现问题的整改较好事例的公告，仅对整改的结果进行了反馈，未对审计所提出的针对性建议和整改运用的操作程序进行报告，导致该部分在扶贫工作推进中难以发挥建设性作用。另一方面，审计公告中所披露的经验做法更多的是对案例成果的描述，未对具体做法的可取之处进行分析和演绎，亦未结合案例所在地区的现实情境做出普适性的经验提炼和总结以资其他部门和地区借鉴。进一步，前述报告在巩固脱贫成果方面所披露的典型问题仍有不足。对于虚假脱贫问题仅在2017年第一季度至三季度、2018年第二季度和第三季度进行了披露，而关于脱贫、摘帽后预期性目标的监管跟进过程中所暴露出的问题，尤其是脱贫攻坚阶段所关注的“算账式”脱贫、“指标式”脱贫、脱贫不稳定导致返贫等问题未进行任何批露。

四、脱贫攻坚阶段扶贫跟踪审计工作的完善

(一)扶贫跟踪审计重点与边界的进一步厘清

前已述及，扶贫跟踪审计的重点与边界不应被盲目地常态性扩大，应遵循客观实际、在审计机关法定职责范围内“精耕细作”，孕育更具生命力的扶贫跟踪审计成果。本文基于财政扶贫资金审计相关政策与法规，结合扶贫跟踪审计现行实践，对扶贫跟踪审计的重点与边界进行了再梳理，如图1所示。在扶贫审计工作中，审计部门与其他扶贫职能部门建立协同联动机制的前提是明晰协同保障中的权责配置，整合基础数据并实现共享。精准扶贫工作的实质是对公共资源的再分配，其表征目的是实现贫困人口的增收、脱贫并摘帽，共享全面小康。公共资源再分配过程中所伴随的信息不对称、效率低下、利益冲突等现实矛盾给公共资源再分配的公平性、有效性及实效性造成“梗阻”，最终影响脱贫成色；针对扶贫对象、扶贫政策、扶贫资金、扶贫项目、减贫成效以及问题整改等重点审计对象，审计部门通过实施合法合规审计打破信息不对称的囹圄，完全释放跟踪审计的反映功效，提高扶贫工作的透明度；并选取合理的量化指标对相关绩效进行客观评价，优化扶贫工作中的资源配置效率；进一步，通过审计问责的方式充分激发跟踪审计的预防功效，缓和公共资源在分配过程中的利益冲突，促进社会公平。换言之，依据相关法律法规所赋予的职责权限，跟踪审计在以上边界范围内为扶贫工作的公共资源再分配提供质量“保险”，抵御重大错报风险，助力脱贫攻坚最终目标的实现。

图1 扶贫跟踪审计的重点与边界

(二)现行实践中存在问题的对策建议

1.转变审计工作理念，创新完善动态全覆盖的跟踪审计工作机制

在脱贫攻坚阶段，面对“实”与“准”的新要求，跟踪审计要在工作理念上实现转变，从过去的侧重于关注扶贫政策、扶贫资金及扶贫项目的执行结果转变为结合国家出台的相关标准与地区特点强化对相关措施对策、规划与细则制定、执行过程和成果绩效的评价、纠偏、反馈与监督，综合统筹扶贫开发对象识别与认定、地方政府综合施策、扶贫资金投入和项目落地三个维度，有效实现动态全覆盖。对于扶贫开发对象识别与认定维度，突出对地方所制订的扶贫开发对象认定标准的科学性、公平性、合理性和操作性进行审查；对脱贫后返贫现象进行原因分析，审查是否涉及相关政策措施的执行情况和相关扶贫项目效益问题，并定期对建档立卡贫困户的实际情况进行复核。对于地方政府综合施策的维度，在新的扶贫政策推行初期，跟踪审计重点关注当地各相关职能部门的部署及统筹情况；在执行过程中，对政策措施的落实情况及执行的力度进行重点监督；在执行完结时点，则将跟踪审计的重点定位于结合预期效果对政策执行的效果进行评估和分析。对于扶贫资金投入和项目落地的维度，扶贫跟踪审计应在扶贫攻坚阶段对扶贫资金统筹分配方案和扶贫项目前期论证的合法合规性、可行性及有效性进行事前审核和稽查，在审计内容上强化对扶贫资金来源以及扶贫项目立项指导的统筹，以实现对扶贫资源配置源头风险的防控，提高扶贫跟踪审计的治理能力。

2.精准发力，强化扶贫跟踪审计力度和深度

在脱贫攻坚时期，扶贫跟踪审计的发力点除了置于合法合规审计和经济责任审计之上，对扶贫成果绩效的评价与审计也应“重拳出击”。运用货币指标对地方政府综合施策的效果、扶贫资金的配置成果以及项目的建设与运营成效进行绩效审计；同时，要兼顾上述维度预期带来的生态效益、社会效益和经济效益等，结合贫困地区经济发展基础选取具备可操作性和可量化的非货币指标客观反映扶贫开发工作所取得的成效、揭示存在的偏差与不足，形成可视化经验，并针对缺陷和偏差从宏观统筹层面及微观操作层面提出合理建议，继而服务于当地的经济发展，保障脱贫攻坚扎根“实”与“准”。再者，做好扶贫跟踪审计项目和其他专业审计项目之间的统筹和衔接，形成合力。将扶贫跟踪审计置于国家治理的框架下，克服“单一”政策审计工作的局限和乏力，与其他专业审计项目形成良性互动，并通过制度协调使之常态化。对于扶贫跟踪审计、领导干部经济责任审计、污染防治“三大攻坚战”审计、财政收支审计、社保审计、投资审计等各个专业项目之间的重合地带，在明确各自审计专业项目边界的前提下配合力量、紧密协作形成多元整合，避免重复获取审计资料和证据。

3.提升联动成效，建立跟踪扶贫审计多元协同机制

结合脱贫跟踪审计公告结果，可以看到，审计工作的协同机制正在逐步完善，但仍白璧微瑕。在脱贫攻坚阶段，建议从以下三个方面建立扶贫跟踪审计工作的多元协同机制，提升联动成效。一是强化审计署特派办与地方审计部门之间的协作配合。地方审计部门对当地情况更为熟稔，既要充分发挥审计署特派办的大项目资源配置能力，又要激发地方审计力量在扶贫跟踪审计工作中的生力军作用。在审计前，根据扶贫跟踪审计的宏观目标和微观要求，对地方审计人员进行系统培训，挖掘地方审计队伍的能力，消弭地方审计部门与审计署特派办在扶贫跟踪审计工作上的认知差异，统一审计质量的标尺。具体地，审前引导培训内容不仅包括审计工作方案以及方案附表的讲解，还应包括精准扶贫政策及相关政策的出台背景和意图、资源环境等内容的知识更新；培训方式除讲解之外，应突出对现实案例的解读，使地方审计人员尽快胜任扶贫跟踪审计的要求。二是保持对地方政府的服务意识，做好地方审计部门与地方政府之间的协同。遵循“三个区分开来”(11)参见习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话。，既要如实揭示地方扶贫开发工作中不足与问题，更要加强与地方政府的沟通，结合地方的现实情境和地方政府的诉求“对症下药”，提升地方政府综合施策的效果。三是打破各行其是的界限，强化审计部门与其他扶贫开发工作平行权力主体的配合。在精准扶贫工作中，除审计部门外，还广泛涉及财政部门、发改部门、人社部门、监察部门等扶贫职能部门，它们之间具有协作空间。财政部门对财政扶贫的预算拨付、使用和监管负责，发改部门承担扶贫工作和项目的精准规划和布局工作，人社部门掌握扶贫对象一手扶贫信息数据，监察部门拥有违规违纪处置权，审计部门则需要主动获取扶贫对象、地方政策施策、扶贫资金、扶贫项目等方面的信息并反馈地方扶贫开发工作中所存在的问题。可见，基于权责空间，审计部门需要与其他扶贫开发工作中平行权力主体通过会商、移送、通报等方式及信息化手段强化基础数据共享，并借助这些扶贫职能部门的专业知识通过交叉比对精准识别错报，共同把好脱贫攻坚阶段的风险点。

4.完善扶贫审计公告，提升审计结果社会影响力

在脱贫攻坚阶段，扶贫跟踪审计需要结合“脱真贫，真脱贫”把握好角色定位。一方面，经过多年实践，审计部门在促进施策、扶贫资金整合、项目推进方面已积累很多宝贵经验，这些经验在公告中的披露应更为具体。一是总结扶贫跟踪审计中的典型和普遍性问题，结合整改较好的事例提炼普适性教训，整理为典型案例进行披露；二是对有关部门和地区推进精准扶贫政策措施具体举措，例如对电商扶贫模式、“庭院经济”、扶贫医疗保障“一站式”结算信息平台等可复制可推广的经验做法进行分析、演绎和介绍，助力“脱真贫”。另一方面，随着扶贫攻坚阶段的到来，越来越多的困难地区实现了“摘帽”，但这不代表审计工作的结束，“回头看”应该成为当下扶贫跟踪审计工作中的一个重要内容。加大对巩固脱贫成果方面审计结果的披露力度，对整改不到位问题及建档立卡贫困户的动态调整应给予重点关注，尤其是虚假脱贫问题和返贫问题，为“真脱贫”提供质量保障。